浅谈人大代表的专职化问题

戴 婷

（201701 上海政法学院 上海）

浅谈人大代表的专职化问题

戴 婷

（201701 上海政法学院 上海）

现行我国人大代表实行的兼职制有着许多的中国特色，在与人民群众的联系方面较为密切，且体现平衡原则和专业性，但同时也存在着各方面的不足。借鉴他国的经验，很多学者提出要在我国现行的人大代表制度下实行人大代表的专职化。但是，我国现在实行人大代表专职化的各方面条件还不成熟。作为中国根本政治制度的人民代表大会制度，在现阶段，我们应该在结合本国的基本国情和借鉴别国的有用经验的情况下一步步进行改革。

人大代表；西方制度；专职化

人大代表所享有的权利和义务是统一。根据我国宪法的相关具体规定，我国人民行使国家权力主要是通过各级人民代表大会来实行的，而各级人大代表大会则是由各级的人民代表大会代表组成的，人大代表成为了人民意志的表达者。从我国的人大代表制度一经确立，它所拥有的优越性就显现出来了。但是，由于中国是个封建历史很长的国家，缺乏民主传统，使人大代表制度在发展过程中呈现了些许的不足。近些年来，人大代表制度改革的呼声也越来越强，其中将我国现行的人大代表兼职制改革为人大代表专职化的呼声最强。

一、西方议员制度的分析

西方议员专职化的实践比较完备，使得我国人大代表专职化有了可能，也为此提供了经验。

（一）对人数进行限制

一般根据国外议会议员的经验，人数在500人附近是比较合适的，如果超过1000人，那么开会时讨论问题等就会比较困难。根据一些学者调查发现，英国下议院人数在600人左右，美国国会下院人数在400人左右，日本是500人左右，而意大利众议院有600多人。对比我国全国人大代表的人数，有必要在改革中对人数稍作限制。

（二）工作时间较长

主要的有开会时间以及深入群众听取意见的时间。对于开会时间，一般都作了明确规定，如德国会议的大会开会时间如果按八小时工作日换算，差不多有200多天；另外，议员们深入群众听取意见的时间也特别多。

（三）议员得享受较高的福利待遇

在国外，特别是西方国家，凡是专职的议员的工资一般都是统一的，而且都规定了议员的年薪。例如英国议员每年有超过1万英镑，美国议员一般是7万美元，而荷兰下议院年薪基本上为7万盾。

人大代表的专职能确保人大代表有足够的精力参政议政，也使得代表能更好的处理代表工作与本职工作存在的矛盾。

二、人大代表兼职化与专职化的比较分析

（一）中国人大代表制下的兼职代表分析

1.人大代表兼职化的优势

根据我国《代表法》的相关规定，“作为我国的人大代表，在其参加的工作、活动和生产中，协助我国宪法和法律的实施。至于其所在单位，则必须按正常出勤的对待，人大代表享受其所在单位的工资和其他待遇”。由此，我国在法律上规定了各级人大代表只可能是兼职形式。

从我国的国情以及人大代表制度的发展来看，兼职制的优势是不言而喻的。

（1）更易与人民群众保持联系，体现我国的人大代表制度独特优势。我国的各级人大代表都有自己的工作、生产岗位，活跃在生产、工作第一线。这种兼职制，不但可以从制度上保证代表保持人民公仆的本色，而且可以从运行机制上强化代表的桥梁与纽带作用。人大代表与原选举单位有特殊联系，在法律上有特定的权利义务关系，由于人大代表生活、工作、学习在原选区或原选举单位，熟悉那里的情况，在了解选民的愿望、意见和要求方面，拥有其他人不可代替的优势。

（2）兼职制更易体现平衡原则。社会总是在不断的发展和变化过程中，每个代表的个体也都会由于各种各样的原因出现变化，为了适应这种改变，则需要我们不断的进行调整，对其中的不合理部分进行剔除。兼职制使得代表更容易适应某个行业或是某个区域，甚至是整个社会的变化，那么对于平衡性的重要性可想而知。只有如此才能使整个代表群体趋于平衡，却又不至于使人大代表制度的发展停滞不前，这种“平衡”属于一种动态的平衡。客观事物老是处于永恒的发展变化当中的，是以人大代表的群体结构也应当遵循客观规律。在相对于稳定人大代表群体的同时，对个别失去代表性、先进性的人大代表，应根据法律规定予以罢免或撤换。

（3）兼职制使人大代表的榜样作用更强。人大代表不仅参与人大决议、决定的决策以及国家法律、法规的制定，在贯彻执行和遵守法律、法规、决议、决定等方面，也要成为人民群众效法的榜样。我国的人大代表兼职制度，代表融于群众，与人民群众紧密联系，一起生活一起工作，互相影响。作为一名人大代表，不但要在代表的工作活动中、本职工作中模范地遵守国家法律、法规，人大的决议、决定，而且在代表的本职工作中，模范地遵守本职业规则、规范，以此来影响人民群众的行为。

（4）人大代表的兼职制体现出了专业性。在人大代表兼职制度的情况下，人大代表来自于各行各业，那么他们也就自然而然拥有各行各业的专业基础知识，并且了解其特定具体领域的相关情况，这样就更有利于他们提出更多各个方面的专业的意见和建议。

2.人大代表兼职化的弊端

社会在不断发展，我们应该看到人大代表兼职制的弊端在不断浮现。有学者专门对此做了一些研究，最后认为我国的兼职代表制度在角色定位、动力机制、博弈类型、监督模式四个方面存在不足。具体表现为：“缺少利益的相关驱动机制，‘正外部性’的现象相对比较突出；代表会时常发生角色冲突，没有稳定的角色期待，导致代表身份‘符号化’；作为自律型监督，‘树荫下工作的代表’，常常会游离于监督体系之外；代表同选民更多的是一次性博弈，在根本上无法防范代表的‘道德风险’。”［1］此外，人大代表在收集各项议案材料和参加各种调研活动的过程中，并没有专门的费用，只有一点点补贴，在客观上这些情形也限制了代表了解社情民意的广度以及深度。因此，有不少学者的提出，我国的人大代表应该专职化，即其将代表职务作为本职工作，不得兼任任何其他的职务，享有职权并依法承担相应责任的一种代表制度。

（二）中国人大代表专职化的分析

1.我国实行人大代表专职化的可能性

大多支持人大代表要进行专职化的学者普遍认为，对比兼职代表制度，专职的代表会更有精力和时间，也更有条件和能力来承担起人大代表的那些繁重工作。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，必须是专职工作制度，而不能是业余的、兼职的工作制度。只有这样做，才是正确的对待我国的人民代表大会制，郑重地落实我国宪法规定的人民当家做主的政治要求。［2］所以，由此依据，大多学者坚持，“人大改革的一个重要的大方向，就是要逐步的推进和实现人大代表的专职化”。因为只有这样，才可能延长人大代表大会的会期，并建立相应的机制，以此更加充分地发挥人大代表的作用。

2.我国现行实行人大代表专职化的弊端

虽然专职化的确有不少优势，但是我国的国情和西方有很大差异，如果现在开始实行专职化，弊端也十分突出。

第一，人大代表的数量过多，需要大笔财政资金，而我国本身政府公务就占用大量财政收入，社会舆论、社会压力较大。［3］

第二，我国《宪法》等相关法律、法规明确规定我国人大代表实行兼职制，如果要对人民代表大会制度改革，势必需要对相关法律进行修改，以对实行代表的专职化提供法律制度保障，这又将是一个艰巨的工作；

第三，如果将人大代表作为一种职业，代表资格就会成为生活资料的来源，那么最终肯定会出现一些不良的现象。例如，某些人为了当选代表而去迎合选民，或者会不折手段，攻击其他代表候选人或是发表不适当的言论等等造成社会动荡，使社会舆论、社会压力增大。

综上所述，我认为我国尚不具备使人大代表专职化的社会和政治环境。但是，随着社会各方面的不断发展，在未来的某个时期实行人大代表专职化是很有可能的。在现阶段，我们应该立足于现行人大代表制度，着眼于人大代表兼职制的完善。

三、现阶段的人大代表制度的完善

（一）改进现有选举办法，合理分配代表名额，逐步扩大直接选举的范围。

选举结果应当是人民意志最集中最直接的反映，当然也应当是最合理的、最能反映“民意”的。一个农民可以选择一个农民作自己的代表。也可以选择一个律师、一名企业家、一名政治家作自己的代表，只要是这个人已经取得农民的信任并且证明自己有能力维护他们的利益。不少学者建议，我们要从完善提名机制、增加选举透明度、改革候选人介绍方式、调动选民参选热情等方面做大量的工作。

（二）建立人大代表激励机制和约束机制

西方的议员除了长时间的年会以外，还有一个重要任务，深入到选民中听取意见，这所花费的时间也是非常多的。［4］那么我国的《代表法》也很有必要对代表的权利和义务作出具体的规定，并且对开会时间以及调查时间作出具体规定。

人大的物质环境是代表活动开展的前提和基础。物质环境的优劣既与人大的经济状况有关，也与人大办事机构提供服务有关。良好的物质环境为代表活动提供了基本条件，它是代表活动高质量高效果的保证。

另一方面，建立法定的代表责任追究和惩罚机制也是特别有必要的，从而使得我国的民主得到法制的有效保障。“没有惩罚的制度是无用的。只有运用惩罚，才能使个人的行为变得较可预见。”［5］

（三）不断增强和提高我国人大代表在参政、议政方面的能力

依据我国相关法律以及人大代表的实践，我国现有的人大职责服务内容，主要集中在各个会议期间，例如收集建议议案、提供相关的翻译服务、组织重要事件的新闻发布会、出版信息选编以及后勤服务等等方面。从整体来说，我国人大代表的能力和素质不一，因此， 这就需要我们建立一个比较完善有效的相关事件的咨询服务体系，以此来提高各级人大代表的参政、议政能力以及相关的综合素质。具体来讲，可以定期地组织代表进行学习，然后举办相关的讲座活动，也可以与国内外的各个大学或研究中心进行相关的合作交流等等，以此来训练和强化代表参政、议政方面的能力和技巧，最终能够使代表真真正正的理解作为人民代表的神圣责任和使命。

当前结合我国的具体实际，要对人大代表制度酝酿的进行改革， 首要任务就是要破除一些陈旧的思想观念，如果这些陈旧观念的束缚不被破除，那么人大代表制度改革难免会陷入制度改革的一个怪圈，这在中国的改革史上是有经验教训的。所以，在未来的人大制度改革中，观念革新必须先行。［6］

总之，西方选举制度的产生和发展经过了一个漫长的历史时期，并仍在继续发展和完善着。我国的选举制度，是人民代表大会制度的组织基础，是人民代表大会制度的重要组成部分。要坚持和完善人民代表大会制度，关键是改革我国的选举制度，要改革和完善我国的选举制度，就必须立足于我国基本国情，并学习和借鉴和学习西方选举制度中的优点，取长补短，不断完善和改进有本国特色的选举制度。

［1］张谦元主编.县乡人大代表直接选举的监督研究.中国社会科学出版社.2005年版，第232页.

［2］王占阳.公民权利与人大代表专职化.炎黄春秋.2010年，第1-6页.

［3］郝铁川.论我国人大代表的两个问题.法律科学.2004年，第22卷，第5期.

［4］杨海霞.人大代表“身份”的广泛性与人大代表的专职化.法制与社会.2008年1月版.

［5］周靓.近年来上海市区（县）人大代表结构情况研究.复旦大学.2009年4月版.

［6］张谦元主编.县乡人大代表直接选举的监督研究.中国社会科学出版社.2005 年版，第100页.

戴婷（1991.12～），女，汉族，湖南岳阳人，上海政法学院，2014级宪法与行政法学专业，硕士研究生，研究方向：部门行政法。