论城管执法者的相对人意识

屠建学

（730010 甘肃行政学院法学部 甘肃 兰州）

论城管执法者的相对人意识

屠建学

（730010 甘肃行政学院法学部 甘肃 兰州）

如何解决我国城管执法中存在的问题，理论和实务方面的专家提出过很多有价值的观点。然而很少有人从城管执法者对相对人的意识这一视觉进行思考，笔者以为，树立尊重相对人人权意识、树立对相对人之平等主体意识、树立让相对人参与城管执法之意识，是城管执法者对相对人应有的基本意识，也是经过城管执法者的努力真正能够得到实现的。因此，城管执法者应改善并提高对相对人的执法意识以保护相对人权益也保护执法者自身权益。

城管执法；相对人；平等主体；参与

我国的城市管理综合行政执法（以下简称“城管执法”），总体而言存在不少问题，如莫于川教授就认为我国的城管执法存在“执法体制问题、执法权限问题、执法依据问题、执法手段问题、执法经费问题、执法环境问题等”［1］，同时，城管执法在很多方面也为媒体和民众所诟病。客观的讲，造成城管执法存在较多问题的原因是多方面的，如体制方面的障碍、执法权限的不清、法律依据的不足以及城管执法者本身法律意识的欠缺等。本文拟从城管执法者对相对人［2］的意识这一视觉进行简单分析。

人们常说“观念决定行动”，意思是说有什么样的观念就会产生什么样的实际行动。在此，观念与意识具有相似的含义，也就是说，有什么样的意识就会产生相应的实际行动。因此，树立良好的意识，对一个人从事某项活动具有不同寻常的意义。城管执法者的相对人意识是其法律意识的一种，是指其在城管执法过程中对相对人应有的态度、观念及对相对人在城管执法法律关系中地位的认识等。对于近年来处于风口浪尖的城管执法者而言，如何走出执法困境，树立良好执法形象，是城管执法管理者、具体城管执法者迫切需要解决的难题。对此，专家和实务工作者提出了很多有价值的观点。笔者以为良好法律意识的树立，特别是其对相对人良好执法意识的树立无疑对提高执法效果、改善与民关系、树立良好形象、减少社会矛盾等方面均具有重要意义。

那么，城管执法者在实际执法过程中到底应该如何对待相对人，即树立什么样的相对人意识呢？笔者以为，在城管执法过程中，执法人员起码应对相对方树立以下基本意识：人权意识，即尊重相对方；平等主体意识，即将相对方当作法律关系的主体而非单纯的管理对象；让相对方参与的意识，即让相对方参与到对其“权益可能有影响”［3］的行政决定中来。详论如下：

一、城管执法者应树立尊重相对人人权的意识

作为一个“城管执法”者，首先应该树立人权意识，尊重相对人作为独立个体应具有的基本人权。尊重相对人人权，是我国宪法的基本要求［4］。人权入宪，反映了我国宪法对公民基本权利的尊重以及公民基本权利保护范围的拓展，是我国经济社会不断发展和进步的集中体现。然而，有了宪法的条文不等于就有了相应权利的实际保护，宪法的规定只有在实践中得到落实，人权才能从纸上的权利最终转化为相对人实际生活中的权利。城管执法者在实际的执法过程中，在很多情况下其执法行为针对的就是相对人的基本人权，从媒体大量报道及起诉到法院的案例来看，每年因城管在执法过程中打人而引发的冲突着实不少，并且在某种程度上成了社会和媒体热议的焦点。以近年发生的案例来看，从“轰动一时的湖北天门城管打人致死”，到如今各地陆陆续续传出城管打伤打死人的事件。城管执法者打人，抛开其它因素，单就频频发生的打人事件本身而言，反映了城管执法者人权意识的缺失甚或对人权的漠视。我们的国家正在发展，社会正在进步，社会个体的基本人权理应得到更充分的关注。可发生在城管身上的大量暴力执法事件，使普通行政相对人不能不对包括城管执法在内的行政执法行为产生怀疑，由此更进一步可能产生对政府权威、职能的怀疑。笔者以为改善并提高城管执法者对相对人的执法意识，首先应从尊重相对人基本人权开始，切实把相对人当人。如果我们要给城管执法者的相对人意识一个基本底线的话，尊重相对人基本人权应该就是这个底线。可以想像，一个缺乏基本人权意识的城管执法者怎么会在执法过程中自觉的尊重相对人生命、健康等基本权利，至于重视相对人财产等权利，更是难以提及。

二、城管执法者应树立对相对人的平等主体意识

前述人权意识，源自宪法之规定，具体到行政法法律关系中，改善并提升城管执法者对相对人的执法意识，关键是要树立对相对人的平等主体意识，也就是要把相对人当作城管执法法律关系的主体而非单纯的管理对象或者执法对象。从现代行政法律关系理论上讲，相对人既是执法对象，更是行政法律关系的主体。作为行政法律关系的主体，在包括城管执法在内的行政执法过程中，履行行政主体依法为其确定的实体义务自不待说，但享受行政程序上的权利更是自不待言。相对人以法律关系主体的身份参与城管执法过程并享受相应程序权利应是理所当然。然而，相对人之主体法律地位这种法理上的应然并没有在城管执法过程中得到应有的体现，或者说并没有转化为现实的主体法律地位。以发生在北京的“万圣书园拆迁案”［5］为例，执法者在强制拆除万圣书园店招的过程中，显然是把万圣书园当作单纯的执法对象来考虑，并未将其作为强制拆除法律关系的另一方主体，执法者从而也就不可能考虑通过相应程序义务的履行来保证相对人程序权利的实现，于是就上演了没有告知、没有督促、没有听证、没有申辩的单方强制拆除之城管执法剧。执法者何以有如此明显之程序违法，抛开其它因素，笔者以为其欠缺相对人之法律主体意识是其中一个非常重要的原因。事实上，我们发现实践中大量发生的城管违法事例或案例中，大多数是由于城管执法者因欠缺相对人主体意识而不履行程序义务并进而导致侵犯相对人程序权利所造成的。因此，改善并提高城管执法者对相对人的意识必须树立平等主体意识，要把相对人当作城管执法法律关系的一方当事人来看待。

三、城管执法者应树立让相对方参与的意识

从前述相对方的主体意识更进一步推导，城管执法者还应树立让相对人参与到实际城管执法过程的意识。主动让相对人参与到执法过程中来，也是落实人权意识和主体意识的具体表现。人权意识和主体意识虽然能体现对相对人的尊重，但毕竟比较原则和抽象，要把对相对人的尊重落到实处，还需切实树立让相对人实实在在参与到执法过程中来的意识，即树立让相对人参与的意识。具体而言，在城管执法的过程中，执法者应树立主动表明身份的意识，主动告知事关相对人利益行政决定的意识，说明理由意识（说理意识），主动听取相对方意见的意识，重大事项听证意识。

长期以来，受官本位思想的影响，在我国包括城管执法在内的行政执法中，告知、说理并听取意见意识的缺失可以说是一个较为普遍的现象。而在近年的城管执法中，以上程序方面基本意识的缺失又尤为突出。实践中大量发生的城管执法者与相对人之间的暴力冲突又刚好印证了这一点。所以有学者就讲“城管执法人员在执法时很少告诉相对人有申辩等权利，而这一比例竟然高达69%！这是一个骇人的数字。”［6］让相对人参与，似乎仅仅成了学者们在理论层面的研讨与呼吁，至于实务界则仍然是你说你的，我行我的。这是一种可怕的现象，是对基本程序意识的熟视无睹，归根结底是对相对人权利的漠视。事实上，正是由于缺乏让相对人参与的意识，才实际上造成了相对人对城管执法的误解、相对人与执法者之间的冲突和相对人权利的受损。因此，城管执法者应努力做到让相对人参与：告知其理由及权利，听其发言及申辩。一则这是实现相对人程序权利的基本保证；另则这些程序义务的履行过程又实际上能起到化解民怨、排解民愤的作用；再则也是对民生的重视，因为城管执法不仅仅是为了城市的漂亮好看，而且更应该是让老百姓生存有道。所以，改善并提升城管执法者对相对人的意识必须树立让相对人参与城管执法过程的意识，相对人的充分参与是城管和谐执法的基本路径。

四、结语

我国的城管执法是行政管理综合执法改革的成果，同时本身仍然处在改革过程中，面对体制不畅、权限不清、依据不足等困境，城管执法者自身尚无力解决之。而改善并提高对相对人的执法意识以保护相对人也保护执法者自身权益是其所应做到的，如尽力而为之，也是真正能够做得到的。由是，提高城管执法水平，宜先从改善并提升城管执法者对相对人态度、观念等意识入手。

［1］莫于川.城管执法工作法治化的基本路径（J），北京联合大学学报（人文社会科学版），2006年3月第四卷第1期.

［2］此处相对人包括自然人、法人和其他组织，在本文后面论述的人权意识部分则指自然人.

［3］此处所指对相对人权益的影响，可能是负面的，也有可能是正面的，不应单纯是处罚、强制等损益行为.

［4］1999年修改的我国《宪法》规定“国家尊重和保护人权”.

［5］陈海萍.公民合法预期之保护［N］，法制日报，2007.07.22（008）.

［6］张永和.城管执法为人诟病之原因透析［J］，云南大学学报法学版，2009（4）.

屠建学（1970～），男，甘肃临洮人，甘肃行政学院法学部副教授，研究方向为政府法治。