中原经济区建设进程中的行政法制协调*1

胡焕武

南阳师范学院法学院，河南　南阳　473061



中原经济区建设进程中的行政法制协调*1

胡焕武

南阳师范学院法学院，河南南阳473061

摘要：在中原经济区建设过程中，必须进行行政法制的协调，才能更好地服务中原经济区的建设。中原经济区内的行政法制表现出不协调，甚至是相互冲突的，将极大地阻碍中原经济区的健康发展。构建和完善中原经济区行政立法协议制度，成立中原经济区行政法制协调机构，完善中原经济区各地方政府间立法信息公开和交流制度，组建一个强有力的中原经济区行政法制协调机制，扫除行政壁垒，促进区域内部要素的流动，实现资源的有效配置，积极推动中原经济一体化建设。

关键词：中原经济区；行政法制；协调

中原经济区域经济一体化不仅要求区域内经济领域各种要素实现一体化，同时也要求实现区域内法制尤其是行政法制一体化。建立中原经济区域行政法制协调合作联动机制，消除行政藩篱，统筹解决经济区域内各行政区划在地方性法规、地方政府规章以及政策措施等方面存在的壁垒和冲突是中原经济区各级政府在区域经济一体化进程中的一项重要任务。

一、中原经济区行政法制协调的必要性

中原经济区包括河南省、山东省、安徽省、河北省、山西省等5省30个市3个县区在内的经济区域。按照《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《中华人民共和国立法法》等有关法律法规的规定，在立法上，中原经济区现包括10个省级地方立法主体和6个市级立法主体。在遵循社会主义法制统一的原则下，中原经济区所有的16个地方立法主体，结合自身社会经济发展实际情况，制定了很多符合地方性的规章制度，为本行政区域的社会、经济及文化等各方面发展提供了坚实的保障。

但是，由于16个地方立法主体具有独立性，彼此之间联系较少，因此16个地方立法主体具有完全、相对独立性，且各自的经济发展水平、目标等也存在一定差别，形成了相对独立的格局。在这种情形下，不同的地方立法主体，势必会从实际情况出发，制定针对性的法律制度，使得政策之间存在不完全相同，或者产生了冲突等情况，其中地方保护主义、无序竞争等问题成为影响中原经济区域经济的健康稳定发展的主要因素。因此，中原经济区内的行政法制协调，对提高中原经济区的行政效率，对实现中原经济区行政公平，对构建中原经济区建设的制度保障具有十分重要的意义。

二、区域行政法制协调的实证分析

(一)长三角地区的法制协调

1.行政协议制度。由于长三角地区区域行政协议的签订主体除了16个城市人民政府，还涉及其他职能部门。正因如此，在层级上，行政协议需要划分成两个级别，一是政府之间的协议；二是职能部门之间的缔结协议。

在表现形式上，长三角地区的行政协议包括政府间达成的宣言、备忘录、协议、意向书、意见、章程和纪要等等形式，如《长三角地区道路货运一体化发展共同宣言》、《共建信用长三角宣言》、《关于长三角食用农产品标准化互认(合作)的协议》、《长江沿岸中心城市经济协调会第十二次会议纪要》、《长江三角洲城市经济协调会第五次会议纪要》、《镇江市与连云港市国民经济和社会发展2004年合作计划》等。

在内容上，长三角区域的行政协议是更多关注的是短期目标，内容表明的是区域各地希冀合作的态度及做法等。其中内容充分尊重缔约各方的意志、平等协商等基础之上缔结行政协议，为该地区经济健康发展构建了和谐的法制环境，实现对各个经营业主合法权益的有效保护。同时，其他区域在实践中开始学习和借鉴，以此来提升本区域综合竞争力，真正实现依法发展。

2.磋商机制。针对长三角地区而言，政府磋商机制从2001年5月开始，会议主题关注产业转移、结构调整等方面。至2002年4月份，在扬州开展了第二次磋商会议，此次会议充分证明了该地区政府磋商机制的初步形成，并成为区域内部最高级别的法制协调体系，为实践活动提供了极大的支持。

2007年9月，江苏、浙江等相关部门围绕着区域经济发展现状，在上海市签订了《纪要》，进一步明确了长三角地区，正式采取立法形式协调各方面利益关系，为区域协调发展奠定了坚实的基础。

(二)泛珠三角洲区域政府积极合作

1.制度方面2004年6月，泛珠三角区域省、区政府达成一致，在论坛上上签署了《协议》，为区域合作构建了全新的协作机制。该项合作的形成，成为目前我国规模最大、范围最广的区域组合，且是区域合作发展的重要载体，为东、中、西部经济协调、互动带来了更多契机。

2.磋商沟通机制。区域内部的政府将高层联席会议及论坛作为载体，开展磋商活动。该项活动一般来说会围绕着“区域内合作、解决重大问题”等内容开展。其中高层联席会议涉及行政首长联席会议等，而论坛则为泛珠三角区域合作与发展论坛。

3.信息共享机制。信息时代背景下，在区域范围内构建并开通信息互动机制，并在省会城市门户网站上，对本地政务、社会及经贸等政策法规、信息等进行即时发布。在此基础上不仅能够促进政府之间的沟通和交流，且向公众、企业提供更有优质的信息服务，为实现政策的上传下达奠定了坚实的基础。

在《协议》中，基于各省区经济发展现状等，珠三角区域政府制定了非常详细、且具有可行性的发展规划，并以明文的形式提出来。其中协议、纲要当中，泛珠三角区域政府在很多产业及部门当中，签订了多方合作协议、宣言等，如《泛珠三角九省(区)司法行政合作框架协议》等，构建了以政府为核心的合作机制与市场资源有机整合的机制，为区域合作及经济发展提供更多支持及帮助，促使企业能够充分利用政策，实现持续发展，从而促进区域整体经济实力的提升。

(三)东北地区的立法协作

为了能够构建东三省之间立法资源共享机制，降低立法成本，东北三省共同签署了《协议》。针对《协议》内容来说，东三省政府将采取紧密、半紧密及分散三种类型的行政协调方式：一是基于政府、群众关系的难点问题的考虑，建立重点立法项目，成立联合工作组；二是针对共性立法项目，可以由一个省带头，其余给予一定支持和配合；三是如果立法事项达成，三省政府应各自立法，且要提高结果利用率，实现三省共享。

从工作方式层面来说，应在每年年度巨白以此主任联席会议，结合各省当前发展现状，分析和研究确定立法协作与论证项目；而每年定期举办立法业务会议，并安排专门部门负责，在框架协议中明确需要协作项目的立法计划。

三、中原经济区建设进程中行政法制协调的构建

区域行政法制协调是一整套系统的机制，既包括区域内各级政府通过协商与沟通达成协调共识，也包括对现行各行政法制的协调制度，又包括正当的立法程序，且需建立必要区域内各地方政府间立法信息公开和交流制度。

(一)构建和完善中原经济区行政立法协议制度

由于行政协议已经成为地方政府间实现合作和解决争端的重要机制，因此中原经济区区域内各地方政府应签订类似于《中原经济区立法协作框架协议》的行政协议，通过缔结行政协议，达成立法协调的基本框架。各地政府在协议中达成立法协作的意向，明确协作的方式、内容、主题，为具体的协作行为提供依据。政府间就如何清理、调整已存在的规范冲突达成共识，作为将来适用法律规范，解决规范冲突问题的依据。

在此基础上，能够形成协调性的立法基本框架。各地区政府在协议当中，应积极表达自身的协作意向，努力与他省达成一致，同时还应确定协作的方式、内容及主题等，为具体协作行为提供科学保障，从而更好地解决日后冲突问题。

中原经济区将行政协议方式作为立法依据，笔者结合以往工作经验认为可以从以下三个方面入手：

首先，政府之间共同商议，并缔结行政协议，最后形成立法协调的基本框架，如上文已经提到的东三省立法协作框架，协调各省立法意向后，明确协作方式等内容，以便协作行为能够有序开展。

其次，政府之间还应针对消除个体之间的冲突与矛盾，达成共识，缔结行政协议，并将其作为法律规范。

最后，通过行政协议完成地方政府联合立法目标。

(二)成立中原经济区行政法制协调委员会

区域行政立法协调过程中一旦达成共识，形成了行政协议，势必会对区域政府产生一定约束和限制。但是在实践中，这种约束需要落实到实处，才能够发挥积极作用。针对此，可以从两个途径入手：

一方面，独立开展。在区域互相协调基础上形成的协议，是尊重各个政府的意愿而形成的。而协议的形成对各主体提出了要求，其中最为关键的就是“必须履行协议”这一契约精神，各个缔约政府应严格遵守协议规定内容，并落实到实践当中。在实践过程中，缔约政府可以结合自身职权，在协议允许范围内，制定本辖区实施的规章、行政规范性文件等，为本地经济健康发展提供更多支持。采取这种方式，不仅能够促使行政协议转变为地方性规范性文件，且能够更好地分解和落实协议内容，提高协议执行度。

另一方面，区域内部政府可以采取协商等方式，共同成立专门的委员会等，以此来负责协议的履行。如设置委员会，安排专门工作人员收集、整理各地区的立法计划等，审查各地规章草案，及时发现其中存在的立法冲突，提出相应的解决方案。通常来说，区域现有行政协议缺少规范性等，难以确保协议的良好履行。基于此，区域行政立法协调形成的协议，需要给予更多关注，为协议内容的实施奠定基础。因为区域内协议各方在订立协议时，务必要坚持平等、公平及自愿原则，形成命令与服从行为模式，促使协议积极作用能够发挥积极作用。

(三)完善中原经济区各地方政府间立法信息公开和交流制度

建立中原经济区各政府主体进行沟通、研讨、商议、决策的制度性平台，建立年度例会制度。区域内各行政立法主体的立法动态要进行通报，实行交叉备案制度。定期研讨与协调区域内共同议题、化解政府间利益冲突。

四、结论

根据上文所述，行政法制协调机制的构建作为一项系统性、综合性工程，在促进中原协调发展、增强区域城市经济实力等方面占据非常重要的位置。但是，当前中原经济区内行政法制表现存在不协调性，在很大程度上阻碍了经济区的健康发展。因此建立并完善中原经济区行政立法协议制度，设置专门机构，尽可能实现信息共享，扫除行政之间的壁垒，从而为中原经济一体化发展奠定坚实的基础。

[参考文献]

[1]丁同民.加强中原经济区建设法治保障的对策建议[J].中州学刊，2011(01)：96-99.

[2]王玉辉.区域经济发展中竞争政策与产业政策的冲突与协调——以中原经济区经济法制建设为视角[J].公民与法(法学版)，2011(10)：15-17+32.

[3]孙寅生.河南省政府自身建设与中原经济区建设协同发展研究[J].河南工程学院学报(社会科学版)，2013(01)：9-13.

[4]李爱玲.区域协作立法的动因和环境研究——以中原经济区建设为例[J].郑州航空工业管理学院学报，2013(04)：136-140.

[5]邓小云，于晓洋.中原经济区建设的法治障碍及其对策分析[J].中州学刊，2012(01)：55-59.

中图分类号：D920.0；F127

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2016)16-0029-02

作者简介：胡焕武(1970-)，男，汉族，河南信阳人，硕士研究生，南阳师范学院法学院，副教授，研究方向：法学理论。

*河南省教育厅人文社会科学研究项目<大中原经济区建设进程中的行政法制协调研究>(项目编号：2011-ZX-033)的研究成果。