浅谈如何促进法律顾问制度常态化

黄荣森

湖北民族学院，湖北　恩施　445000



浅谈如何促进法律顾问制度常态化

黄荣森

湖北民族学院，湖北恩施445000

摘要：“普遍建立法律顾问制度”是党的十八届四中全会通过《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出的：“积极推进政府法律顾问制度”的重要精神，是推进法治中国建设的重要举措，也是全面实现社会依法治理，维护社会和谐与稳定的有效途径。作为共和国最年轻的自治州，恩施土家族苗族自治州在自建州以来的32年间，法制建设方面取得了跨越式的成就，尤其近两年更是如火如荼开展的普遍建立法律顾问制度，通过开展法律顾问制度，提高了相关部门的行政水平，同时在化解社会矛盾、改善干群关系、维持社会稳定方面起到了很大作用。然而，由于历史原因和自身现状，恩施州的法律顾问制度还存在着干部理解不深、群众了解不足、角色定位不准、服务机制欠缺等一系列问题，这就需要从加强宣传、明确地位、强化队伍和保障经费等方面综合协调，建立好恩施州法律顾问制度工作的新常态。

关键词：法律顾问制度；恩施州；律师

一、恩施州法律顾问制度开展情况

(一)法律顾问制度的运行模式

2014年，全州以恩施市为试点推行“律师进村法律惠民”工作，建立“四个一”法律顾问服务网络：即乡镇(办)人民政府有一个法律顾问团，村(居)委会有一名法律顾问，农村网格有一名法律宣讲员，农户有一个法律明白人。例如湖北夷水律师事务所通过与恩施市龙凤镇党委政府协商一致，在龙凤镇建立起四级法律顾问网络。一是设立法律顾问，法律顾问的工作范围主要是为镇党委、政府依法履职当好参谋，对有关重大问题提出法律意见。二是村聘一名律师担任该村的法律顾问，协助村委会依法规范村名自治行为。三是每个网格配备一名法律宣讲员，法律顾问引导网格法律宣讲员进屋场院落，多种形式向村名宣传宪法、村名委员会组织法、土地管理法等农村适用法律法规。四是每户培训一个法律明白人，通过层层培训，使每户有一个法律明白人。

(二)人员及组织构成

截止2015年底，全州共有律师346人、基层法律服务工作者181人。全州共有33个基层法律服务所，其中城镇法律服务所19个。政府通过政府买单的形式，购买法律服务，免费提供给老百姓使用，实现了律师进村入户，社会效益第一，经济效益第二的新常态。

二、恩施州开展法律顾问制度取得的成效

(一)开展法律顾问制度，提高依法行政水平

恩施州委州政府高度重视法律顾问制度的推进，明确工作思路，全州上下一盘棋，整体推进，各级各地党政及部门都建立起法律顾问制度。截止2015年底，全州建立起法律顾问制度4000个。其中党群部门179个、政府部门302个、事业单位232个、国有企业138个、非公经济组织599个、乡(镇、办)90个、村(居)2460个。乡镇法律顾问实现了全覆盖，村(居)法律顾问工作迅速推进。全州各级党政机关及部门通过雇佣社会执业律师作为法律顾问，律师全面参与党政与各部门的涉法决策、行政及民事行为，提高了全州各级党政机关及部门依法行政的水平[1]。

(二)化解社会矛盾，化解涉法信访

法律顾问制度按照“上下联动、分级负责、律师参与、息诉罢访”的要求，充分发挥法律专家委员会和律师顾问团的作用，对涉法涉诉信访积案进行督办化解，引导涉法涉诉信访问题在法制轨道内解决，有助于更安全有效地化解多元化社会的矛盾和分歧。

(三)保障社会稳定，改善干群关系

2014年4月11日，中央政治局常委、中央书记处书记刘云山同志到恩施州调研视察，在恩施市头道水村与前来办事的三位村民、村医和法律顾问亲切交谈，肯定了“岗位在村、重在服务、贵在连心”的工作机制，认为律师参与村级组织治理，尤其是服务群众的做法，有利于解决老百姓的实际困难，有利于基层普法工作，有利于群众“信法”不“信访”。法律顾问工作不仅面向各级政府，而且面向普通公民，及时解决他们所面临的问题。比如，恩施市在讨论某建设项目的强制征收执行案件时，由于该项目涉及到40余户农户中有7户未同意征收补偿，律师团成员结合相关法律依据进行反复论证并通过走访群众征求意见，最后建议该案暂时不宜进入执行程序。

三、恩施州法律顾问制度存在的问题

(一)个别领导干部认识不足，理解存在偏差

一是没有认识到聘请法律顾问的重要性和必要性，甚至错误地把法律顾问当作管理决策运作机制的限制因素。二是片面地理解法律顾问的作用，没有认识到法律顾问在事前预防和事中控制的作用。调研发现一部分政府和企业领导认为法律顾问仅仅是在法律纠纷发生后参加诉讼，充当“消防员”。三是个别领导认为法律顾问爱钻“牛角尖”，错误的认为法律顾问制度不仅增加了决策成本，而且降低了办事效率。在错误认识的影响下，消极对待法律顾问制度。

(二)少数群众对法律顾问制度了解不足

由于恩施土家族苗族自治州地处鄂西山区，土家族、苗族、侗族等少数名族聚居于此，山大人稀，交通不便，为法律顾问制度的推广和宣传增加了难度。同时，由于受到民族习俗的影响，重传统礼俗而轻视法律规范的现象仍然存在，视诉讼为丢脸的事，每遇到纠纷和冲突多寻求“私了”或纠缠于行政解决，缺乏依法维权意识。

(三)法律顾问角色定位不准

法律顾问制度的推进，出现了两种不良倾向。一是工作开展流于形式，具体表现为：“顾而不问”，一些单位把聘请法律顾问当作工作任务，只是形势所迫被动接受，顾问律师只在台账或宣传材料中出现；“问而不听”，在遇到一些涉法决策和事件时，会咨询一下律师法律意见和法律论证，顺耳的就听，不顺意的就不理会，合理合法化建议并非一定会采纳。另一种倾向就是过于看重律师顾问的作用，认为法律顾问是“万金油”，认为聘请了法律顾问，一切问题都可以解决，特别是在基层调解和信访工作中，过分强调法律顾问作用现象个别存在，一定程度上影响法律顾问资源的使用效率，不利于法律顾问作用的充分发挥。

(四)法律服务人才有限，综合素质人才偏少

综合分析全州法律服务队伍，一是律师队伍中懂政治、懂经济的复合型人才较少，许多律师专业知识、业务水平、知识结构等综合素质与政府及部门普遍建立法律顾问工作要求有一定差距；二是大多数律师因其本身不接触政府事务，对政府的运作程序和规则、政府的政策缺乏足够的了解，难以全面理解政府在具体法律事务中的立场；三是从法律服务队伍数量上来看，截止2015年，全州共有执业律师346人，存在一定的人才缺口；四是法律服务资源区域分布不均衡，需要在工作模式和工作机制上需要不断创新，提升法律顾问的使用效率。

(五)政府购买法律服务理念需要强化

一是政府购买法律服务已形成共识，但是个别领导和部门的市场化理念还需要进一步加强。二是各县市都将办公经费纳入到财政预算，但个别地方在经费管理水平和使用效率上明显不足，尚未明确建立严格有效的资金监管检查制度。三是没有严格落实经费保障办法，少数单位聘请费用还未列入年度部门预算，村居委会开展法律顾问费用由乡镇统筹还未完全实行。四是各地各部门聘请法律顾问的费用标准不一，一般是单位领导或者其他负责人员直接和律所洽谈商定，还没有真正纳入政府采购序列或者进入各级政府公共资源交易平台，出现一些不符合市场价值规律的情况[2]。

四、如何完善法律顾问制度

(一)加强宣传，营造良好氛围

树立尊重法律的价值取向，营造崇尚法治的良好氛围是推进普遍建立顾问制度工作的重要思想基础。一是提升各级领导干部的法律思维和法治观念，进一步消除认识偏差，排除畏难情绪。二是加大宣传教育力度，提升认识和重视程度，帮助聘请单位养成愿用、会用、善于法律顾问的思维定势，形成依法决策、循法而动的行为定势。三是从法律顾问工作对群众的思想、道德、生产和生活方式的影响入手，着力向基层延伸，通过强化宣传，提高群众对此项工作的认知，使遇见涉法问题就想到找法律顾问成为一种思维和行为的自觉。

(二)明确法律顾问的地位，建立工作常态

针对广泛开展法律顾问制度，在推进过程中出现的法律顾问工作流于形式或过分依赖于法律顾问的两种情况。关键还是需要一套刚性有效的制度规范来明确法律顾问的职责任务、服务程序、服务标准等工作要求。通过建立领导干部决策追责制度，要求罔顾法律顾问建议造成决策失误的有关官员承担必要的责任，全面构建依法行政、依法管理和依法办事的工作常态。

(三)强化队伍建设，提高法律顾问服务水平

法律服务队伍是人才支撑，队伍建设是提升法律顾问服务质量的根本保证。一是挖掘本地法律服务资源，完善法律顾问服务质量内控机制，优化工作流程，提高服务效率。二是坚持市场导向，引入竞争机制，培育公平合理的法律服务市场环境，支持和鼓励州外优秀律师参与竞争。三是继续强化培训，加大教育力度，打造一支政治过硬、业务熟练、品行优良、服务规范的法律服务队伍。四是注重工作监管，司法行政机关、律师协会加强法律顾问执业指引，强化法律服务质量的管理，实现法律顾问依法执业、规范执业、诚信执业。

(四)强化经费保障

为了更好的开展法律顾问制度，经费的保障必不可少。强化经费保障，需要严格落实《工作经费保障办法》，加大购买法律服务的力度；健全政府采购机制，提高经费管理水平和资金使用效益；加强对工作经费使用的监管，建立健全经费使用情况的监督检查制度，确保专款专用，将法律顾问工作经费、使用情况纳入到年度目标考核。

五、总结

全州法律顾问以“第三方”全程参与人民调节工作，采取律师主动约谈，群众“点单”选择求助律师等形式，对各类矛盾纠纷、信访案件的化解进行专业分析指导。截止2015年底，已开展法治宣传2824场次，培训法律明白人26万人次，提供法律咨询25.4万人次，参与调处纠纷8200余起，化解信访纠纷900余起。[3]。这样体现了恩施土家族苗族自治州在法制建设方面取得了跨越式的成就。同时，站在依法治国和依法执政的角度来说，只有让法律顾问制度常态化、制度化，明确法律顾问的地位，让法律顾问参与进来，才能够更好的体现法制社会和政府执政的合法性，更好的满足人民群众的法律诉求，维护好安定祥和的社会环境。

[参考文献]

[1]于兴江.关于在党的地方组织建立法律顾问制度的思考[J].理论导刊，2010(6)：50-51.

[2]韦大乐，王梅.关于“普遍建立法律顾问制度”的几点思考[J].法槌，2014(06).

[3]恩施州司法局.2015年普建工作数据统计表.

[4]马克思.资本论(第一卷)[M].北京：人民出版社，1978.

[5]张文显.法理学[M].北京：高等教育出版社，2011.

中图分类号：D926.5

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2016)16-0080-02

作者简介：黄荣森(1991-)，男，土家族，湖北利川人，湖北民族学院，研究生在读，研究方向：民族法学。