论权责统一的基层检察院检察委员会制度

李 杰

天津市滨海新区塘沽人民检察院，天津 300450



论权责统一的基层检察院检察委员会制度

李 杰

天津市滨海新区塘沽人民检察院，天津 300450

检察委员会(以下简称：检委会)制度是我国法律体系中具有中国特色的、体现民主集中制的检察业务决策制度，2008年最高检修订《人民检察院检察委员会组织条例》，完善检委会制度，但其仍然存在行政色彩浓重、委员知识储备陈旧、议事范围过广、责任分散等问题。文章结合主任检察官试点的成功经验，勾画出旨在重点解决基层检察院检委会面对案件量大、与主任检察官、检察长权责不统一的检委会制度新模式。文章还对检委会职能进行新的理解，将检委会议事启动程序区别情况对待并加以规范。

检察委员会；基层检察院；主任检察官

一、基层检察院检委会的工作困境

(一)检委会行政化色彩浓重

1.检委会委员组成行政化

在我国普遍存在检察委员会委员组成上，具有行政化职务的情况，将检委会委员当成行政待遇，优先将行政级别高或者需要解决相应行政待遇问题的检察员确定为检委会委员。过多地关注到检委会委员的职务、级别、工作资历，存在较严重的论资排辈问题，忽视对检察业务水平、法律素养、决策能力的考察。在检委会议事过程中，检察长(含分管副检察长，下同)的意见至关重要，行政职务越高话语权越重，并且不乏不具有领导职务的检委会委员跟着领导意见走的跟风现象。

2.检委会讨论案件行政化

在检委会讨论案件中，检委会委员不亲自办理案件，仅听取承办检察官的报告，却要对案件做出决策，不具有任何司法的亲历性，是典型的行政审批。检察机关办理侦查、审查案件中实则体现出更多的司法机关的属性，因此行政化工作模式与司法性工作本身就不匹配，必然导致大量问题。有人提出“检察官对案件事实负责，检委会对适用法律负责。”这种观点非常荒谬，所谓的案件事实是建立在对所有证据的一系列是否符合程序法律要求价值判断基础上确定的法律事实，而非客观事实，确定案件事实本身就是法律问题。

(二)检委会委员的法律知识储备陈旧

检委会委员在人员构成上的行政化、论资排辈问题，导致检委会委员普遍龄偏高，调查显示我国检委会专职委员五十岁以上的检察官为主体，学历相对较低，法学素养和专业性不足，而且近年来我国法治化建设突飞猛进，法律、法规更新、完善迅速，年龄偏高的检委会委员自身则需要投入更多精力学习才能跟上法律体系的发展。因此，普遍的看检委会委员的法律知识储备过于陈旧，往往凭借过去的办案经验议事、决策。此外，检委会委员没有任期，除非存在退休、调离等因素，否则具有终身制的特点，新生检察力量难以充实进来。

(三)检委会议事涉及业务范围过宽

根据《人民检察院刑事诉讼规则》的表述，检委会是检察机关的业务决策机构，拥有高于检察长的决策权。在具体的条文表述中，所有带有检察长批准或检察长决定的事项往往表述为“检察长或者检察委员会决定”，而且检委会还要决定检察长和公安机关负责人的回避问题、提交人大常委会审议的检察工作报告等。因此，可以说在处理检察业务工作上检察长有多忙，检察委员会就可以有多忙，而检察长可以由正职和副职分工负责，而检察委员会只有一个。正是因为宽泛的业务范围，宽泛到不可能逐一实现，导致检委会议事范围形同虚设，各地区的检委会实际履行职能差异巨大，有的地区诸事必议，有的地区则仅限于法律特别明确为检委会议事范围才召开会议。

(四)检委会分散办案责任

检委会讨论案件范围宽泛，导致其成为主办检察官或检察长规避办案责任的重要途径，凡是可能存在办案风险的案件都可以提交检委会讨论决定。即便案件处理不当，办案责任也有检委会承担，主办检察官或者检察长不会被问责，检委会委员也将责任分散开来。这必然导致权责不统一，而且可能引起承办人规避风险而诸事必议，每个案件都要求检委会讨论，最终导致检委会讨论案件数量呈爆炸式激增。

二、主任检察官办案责任制对现行检委会制度的影响

(一)主任检察官、检察长与检委会的关系

上海闵行区主任检察官办案责任制改革的试点经验显示出，主任检察官是在检察长领导下，依法独立行使检察权的检察官。而检察长在具体案件决策上的权力略低于检委会。因此可以得出这样的结论，检委会可以管辖检察长负责的案件，检察长可以管辖主任检察官负责案件，即检委会可以管辖一切案件。上海试点的工作惯例描绘出案件呈报到检委会讨论，是由主任检察官启动，检察长批准，检委会决策，但并没有惯例表示当主任检察官不启动呈报检委会程序时，检察长或检委会无权过问案件。因此，存在主任检察官逐个案件均可呈报检委会讨论，检委会或检察长逐个案件均可以管辖的情况。检察长逐案管辖，尚可逐案负责，而检委会不大可能逐案管辖，且逐案负责。理清三者之间关系，明确划分权责，特别是主任检察官办案终身负责制的大背景下，检委会如何从繁杂琐碎的案件讨论中解放出来，切实的履行解决重大、疑难、复杂案件尤为重要。

(二)检委会对讨论决定的案件终身负责

根据上海的试点经验，主任检察官办案责任制需要谁决策，谁负责，即主任检察官需要对其办公室所办理的全部案件终身负责。为了保证权责统一，检委会或检察长也应当为其决定的案件终身负责，并且做到谁决定，谁署名，谁负责。检察长署名、终身负责容易操作，完全参照主任检察官即可。检委会的署名和对案件负责在操作上存在较多问题，例如在案件讨论中，对决策持否定态度或其他处理意见的检委会委员是否需要对案件负责，是否要参加署名，均有待商榷。作者认为，在对外需要署名的法律文书上，主办检察官需要署名，则经检察长批准或检委会讨论决定的均应当署名，检委会署名可以参照合议庭署名方式分别列明检察长、检委会委员等。对检委会决策持否定态度或其他处理意见的检委会成员也应当署名，其是否对案件负责则根据检委会讨论案件记录中其发表意见确定。

三、基层检察院检委会的自律性职能

(一)对公安机关提请复议案件的决议职能

《刑事诉讼法》规定公安机关对检察机关做出的不批准逮捕、不起诉决定有权申请复议。在检察机关往往由一名副检察长负责审查逮捕或审查起诉工作，不批准逮捕或不起诉决定也由其批准或决定。这样一来，法律所规定的另行指派承办人的条款，在同一副检察长的决策下显得毫无意义，因此使复议程序变得有意义的办法就是尽可能地由检察长做出不批准逮捕、不起诉的最初决定，公安机关有异议提出复议的案件，再由检委会讨论做出复议决定。此举既体现了原承办人员全员回避，又表现出检委会作为检察机关的最高决策机构，在本级做出决定的终局性。未经过复议的由批准原决定的检察长负责，复议案件由检察委员会负责，以体现权责统一。

(二)对特定案件的评查职能

案件评查工作自产生之日起就没有明确评查主体，现实的检察工作中往往由案件管理部门牵头，多业务部门互查互评。从平等的角度讲，很难说评查人的业务水平就强于原承办人，从检察机关办案纪律上讲，其他人员也无权查看非承办案件。而检委会则具备查看本院办理的全部案件的法律基础，为了避免过于宽泛的评查，可以根据业务考核指标等因素来决定对特定案件进行评查，由案管部门提供评查案件名录，检委会负责案件实质评查。如此分工符合现行法律体系对检委会的定位，而且在检委会评查中发现原承办人确有错误时，有权直接纠正。

(三)对当事人申诉案件的复查职能

我国采取公诉制度，对刑事犯罪的诉权由检察机关行使，因此刑事案件中的被害人仅有申诉的权利，而且在部分刑事案件中，被不起诉人有时也会提出申诉。从司法属性上讲，此类案件检察机关的决定没有达到停止纷争的作用，而该决定在较低权力位阶的检察长做出后可能存在问题，因此更高权力位阶的检委会有必要复查此类案件是否存在错误。复查如果存在错误应当及时纠正，不存在错误的应当及时答复申诉人。经过复查的案件均应当由检委会负责。

(四)对检察人员司法表现的评估职能

司法绩效评估(judicial performance evaluation)最初只是用来调查律师协会成员对法官工作表现、职业素质的意见，以便帮助法官改进工作。随着评估制度的发展和公众意见的加入，司法绩效评估制度成为美国一些州的法官在选举中连任或留任、提升法官素质的最成功的方法之一。①参照美国犹他州司法绩效评估制度，在我国基层检察院也可以检委会为主体，成立检察人员的司法表现评估委员会，通过检委会的工作职能中与检察官、检察辅助人员的接触，包括其在汇报案件、呈报检委会讨论案件的质量，承办案件经过检委会复议、复查、评查后的认可程度，以及其日常工作中总结经验、调研检察工作的新情况、新问题的能力所体现出的法律素养，综合全部因素，对检察官和检察辅助人员进行综合考评，提出是否晋级的建议，同时对检察官留任或免职以及推荐检察辅助人员晋升检察官向检察官遴选机构提出建议。从而体现检察机关法律精英管理法律精英，高度自律，不断自我完善、科学发展的特征。

四、基层检察院检委会议案启动程序

(一)重大、复杂、疑难案件的启动

研究重大、复杂、疑难的案件，必须通过各种可操作的指标对这些案件做出明确的界定。作者认为，重大、复杂的案件可以由检察长直接负责办理，指派主任检察官协办，在检察长与各协办主任检察官意见存在较大分歧时，可以提请检委会讨论决定。

疑难案件则相对较难界定，不妨以审查时间为标准，例如审查起诉案件，如果十五日内承办主任检察官没有提出因案件疑难需要申请更换承办人或提请检委会讨论决定，则可以认为该案非复杂案件；若十五日内承办检察官提出申请更换承办人，而新更换的检察官仍然在十五日内不能形成确信的处理意见，则认为该案件属于疑难案件，该案件应当延长审查起诉期限以提请检察委员会讨论决定。

重大、复杂、疑难的案件呈报检委会讨论的启动程序应当是自下而上的进行，检委会不宜主动参与。

(二)复议、复查、评查案件的启动

对于公安机关申请复议、当事人申诉的案件，应当自受理后立即启动检委会议事程序，在检委会辅助机构的组织下，让所有检委会委员知晓全部案件证据情况，在法定审结期限内召开检委会进行讨论并作出决议。对于需要评查的案件，根据案件管理部门定期提供的待评查案件名录，由检委会辅助机构准备相关案卷材料，穿插于评查周期之中的检委会空闲时间进行讨论并确定最终评查结果。检委会应当依职权的启动此类案件的相应的议事程序。

(三)非案件议题的启动程序

检察工作报告、专项工作调研报告、检察长或侦查机关负责人回避问题等议题均具有法定性，在报告完成提交人大(常委会)审议前或当事人提出回避申请后均应当立即召集检委会审议并做出决定。而对于检察人员司法表现的评估意见，则可以按年度，按照相应考核标准，由检委会辅助机构草拟意见，呈请检委会讨论。

五、基层检察院检委会的辅助机构

根据主流观点，对检委会办事机构的理解是在检委会闭会期间代为行使检委会权力的常设机构。法律并没有授权检委会可以将法律赋予的权力另行授权，而且检委会办事机构属于检察院的内设部门，部门负责人一人负责制，使检委会所代表的检察机关重大决策体现的民主集中制形同虚设。因此，作者认为基层检察院检委会不应当设立办事机构，仅存在辅助机构，来帮助检委会会前准备相关材料，会后整理会议决议，日常负责协调相关承办人总结工作经验，分析研究检察工作中的新问题、新情况等。防止任何检察院内设机构对检委会议事情况进行筛选，凌驾于最高决策会议之上。

[ 注 释 ]

①夏南.美国犹他州司法绩效评估制度[N].人民法院报，2013-5-10.

[1]陈旭.探索建立科学的检察办案组织[N].检察日报，2013-8-19.

[2]陈旭.建立主任检察官制度的构想[J].法学，2014(2).

[3]靖国升.基层院实行主诉检察官办案责任制的问题及对策[J].检察实践，2002(2).

[4]张惠云，刘飞龙，丁红兵.应完善基层检察委员会的运行机制[J].检察实践，2002(6).

[5]胡捷.基层检察院检察委员会制度改革研究[A].张智辉主编.检察理论课题成果荟萃[M].北京：中国法制出版社，2010.4.

[6]邓思清.论我国检察委员会制度改革[J].法学，2010(1).

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