食品市场“双随机”抽查监管制度的实践推行研究

李积霞*

（甘肃政法学院，兰州，730070）

食品市场“双随机”抽查监管制度的实践推行研究

李积霞*

（甘肃政法学院，兰州，730070）

当前我国在食品市场监管中面临消费结构不合理、监管能力不足、产业基础薄弱等亟须解决的问题。以国务院提出的加强事中事后监管，限制监管部门的自由裁量权的重大改革为背景的“双随机”抽查是改变食品市场监管模式、提升监管能力、突破困境的举措。食品市场监管“双随机”抽查制度可在建立协调统一的抽查主体、合法规范的具体实施措施在实践中的推行，并逐渐建立社会共同治理的制度。

食品市场监管；体制改革；“双随机”抽查；社会共同治理

市场监管“双随机抽查”模式是《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》（国发〔2015〕62号）和《国务院办公厅关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》（国办发〔2015〕 58号）中提出的，并作为一项市场监管制度迅速推行。在此基础上，天津、上海等多个地方公布了“实施办法”等规范，逐步建立“双随机”抽查制度，实行随机抽查和重点检查,“抽取、检查两分离”的综合执法随机抽查监管制度。但是这一制度在实践推行中还缺乏有效的制度体系，需要进一步构建完善。由于食品安全问题频发，食品市场监管中这一制度的迅速推行尤为迫切，一方面要防范和减少市场失灵带来对公众安全的危害，另一方面要维持市场经济秩序，促进经济的发展。而政府作为监管者在构建完善的食品市场监管体制中既有权力也有责任。自《中华人民共和国食品安全法》(以下简称《食品安全法》)，实施以来，我国强化了对食品市场的监管，但是食品市场监管中监管机构频繁整合与分散、权力归属不明确、监管碎片化、监管程序不规范等问题，我国进行了食品市场监管体制改革。但是食品市场监管依然存在诸多问题，需要不断改进与完善。

一、我国食品市场监管制度的现状

我国于1982年公布《中华人民共和国食品卫生法（试行）》，1995年10月30日正式通过《中华人民共和国食品卫生法》。之后于2009年公布《食品安全法》，并公布了《食品安全法实施细则》， 2015年4月24日《食品安全法》重新修订。同时，我国还出台了多部食品质量标准以及监管等方面的法规规章或者规范性文件，如2012年6月23日，国务院印发了《国务院关于加强食品安全工作的决定》。对食品市场的监管，在借鉴国外经验和积累实践经验的基础上，我国先后设计和推行了一系列重要的制度，例如以《食品安全法》为主体的立法控制、市场准入制度、食品免检制度的控制、信息披露制度、产品召回制度、风险监测与评估制度、市场主体法律责任控制等，形成了比较完备的质量、卫生、监管和惩戒的法律体系。这些法律规范的出台体现了对食品卫生和安全的重视，并通过机构改革力图解决机构食品市场监管中重叠、职责交叉的问题。2013年国务院组建国家食品药品监督管理总局，整合食品安全监管机构。新的《食品安全法》第5条规定：“国务院食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，对食品生产经营活动实施监督管理”。从法律层面终结了食品安全分段监管模式，明确由食品药品监管部门统一监管。此外，我国还加大了对有损健康和不安全食品生产、销售者的处罚力度。为了加强对食品在生产、销售、流通等环节的犯罪行为的处罚，我国《刑法》规定了生产、销售伪劣商品罪，其中包括对生产、销售伪劣食品、有毒有害食品等犯罪行为的相应刑事处罚。遗憾的是，与立法的不断完善形成反差的是，食品安全事件及纠纷反而在增多，说明食品市场的监管并未取得预期的实效，仍存在一些问题。

（一）食品市场监管的主体之间缺乏灵活性和协调性

食品市场监管作为一种社会治理模式，基于《食品安全法》及其他辅助性规范，架构了政府及其职能部门作为监管主体的基本体系。根据《食品安全法》，食品市场监管的主体为县级以上政府及其食品监管职能部门。 构成了国务院统一领导，县级以上地方人民政府领导、组织、协调，职能部门以及职能部门设立在乡镇或者特定区域的派出机构在各自职责范围内具体负责实施本行政区域的食品安全监督管理工作的基本监管主体模式。尽管《食品安全法》及其辅助性立法确立了纵横的职权划分标准，纵向上中央政府及其主管部门统一领导，地方政府及其职能部门具体实施；横向上地方政府协调，各职能部门分别组织与实施。从职能部门角度，食品的生产、流通、餐饮服务的监管职能分别属于质量监督管理局、工商局、食品药品监督管理局等部门。国务院《关于进一步加强食品安全工作的决定》重申了“按照一个监管环节由一个部门监管的原则，采取分段监管为主、品种监管为辅的方式，进一步理顺食品安全监管职能，明确责任”的要求。但是这种模式仍存在明显的不足。食品市场的监管是一个涉及面广泛、错综复杂的过程，食品的生产、流通、销售往往跨越了区域的局限，进入更为广泛的流通领域。这就增大了食品安全的风险，为食品市场监管提出了更高的要求，需要政府及其职能部门高度协调与配合。而《食品安全法》的规定过于强调层级划分和条块分割，并且这种自上而下的命令式的监管模式缺乏灵活性和协调性，监管主体在监管过程中会出现监管交叉或监管空白。尤其在实践中，各地区之间监管协查合作机制缺失是监管效果难以实现的一个体现。此外，立法上确立了各职能部门的职责。但是，处于生产、流通、销售行为交叉的市场主体的行为，监管过程中质量监督管理局、工商局、食品药品监督管理局等行使食品市场监管职能的行政主体之间职能交叉或冲突现象突出，对市场主体重复监管或监管空白大量出现，使监管力度弱化，造成监管资源的浪费和低效率的存在严重阻碍了食品市场监管工作的顺利开展。

（二）食品市场监管治理模式单一

1982年《中华人民共和国食品卫生法（试行）》公布时开始，食品市场监管采取卫生行政部门所属县以上卫生防疫站或者食品卫生监督检验所为食品卫生监督机构，负责管辖范围内的食品卫生监督工作的模式。直到2015年的《食品安全法》依然基本延续这一模式，只是对行使监管权的行政主体进行了机构改革与整合。这种食品市场监管看似严密，既有纵向的职能划分，又有横向的职能分配，实则监管治理模式单一，监管目的实现困难。在这种集权控制体系中，往往是由上级政府命令、下级政府安排职能部门具体实施，容易导致政令不畅通、行政效率低下。长期以来，食品市场监管采取各行政主体单独监管的模式。职能部门之间各自为政，职责不清或相互不配合，使监管缺位。行政主体在选择监管对象时，往往处于主导和强势的地位，要检查哪些市场主体、哪些方面、如何检查，均由行政主体单方面决定。市场主体为了应对检查，动用不合理的、不合法的手段蒙混过关。于是，人情执法便成为监管中常见的现象，导致监管流于形式，也给监管权力预留下了寻租的空间与余地。

（三）食品市场监管程序不规范

行政程序的价值在于是否体现了对行政相对人主体地位的尊重，是否使行政相对人实现其参与权、知情权等。《食品安全法》及《食品安全法实施细则》的大多数内容仍是准用性规范和委任性规范，对食品市场监管的具体程序缺乏明确的规定，在信息公开、被监督的市场主体的程序性权利方面基本无明确规定，食品市场监管程序的规定缺乏正当性。在实践推行中，缺少具体程序法律规范规定的支撑，食品市场监管随意性较大，甚至有时监管变人为干扰。另外，由于法律规范对食品市场监管权限的规定过于分散和概括，具体到某个行政主体，其行使食品市场监管权的程序，有的法律规范或者该职能部门内部有具体规定；有的虽然有具体规定，但是规定的较为模糊；有的则没有具体规定。不同行政主体对食品市场监管权行使的具体程序差异较大，市场主体往往难以接受认可。各行政主体相互间又存在着协调性问题。这些都需要进一步细化。

（四）社会共同治理表现较弱

自改革开放以来，我国日益呈现出一个巨大的食品市场，其“要求政府必须具备或拥有一种政策引导和社会协同的能力，全面激发各类社会主体的积极性和创造力，让市场、社会、民众等多元力量都参与国家治理实践”。 与之相对的是，食品监管力量明显不足。2013年机构改革之前，食品监管由农业、卫生、食品监管、质检、工商等多部门分别实施，因此纯粹食品市场监管人员较少。即使机构合并之后，人员到位情况也不理想，因此食品监管部门出现一个明显的问题就是执法力量严重不足。执法规模与食品市场规模之间的巨大差异单纯依靠政府及其职能部门的监管行为是难以完成的。此外，消费者和公众舆论不是市场监管的主体，但是对市场监管有着重大影响。食品安全关系到每个消费者的切身利益，为捍卫自己的利益，消费者会利用公众舆论来防止食品安全的违法犯罪行为侵犯自己的合法权益，使食品的生产经营者加大违法行为的机会成本，从而起到一定的监管效果。但是目前食品市场仍主要以行政主体的监管为主，食品市场监管的主体使用全部精力也不可能包揽所有的监管工作，需要借助社会公众的共同参与、市场主体的自我约束、行业组织的规制等辅助性手段，通过社会的共同治理来完成监管任务。食品市场监管在这一方面目前并没有相应的制度体现，仍以行政主体单方面的监管为主，社会共同治理表现的较弱。

二、“双随机”抽查监管模式的制度创新

食品市场“双随机抽查”是食品市场监管的行政主体在市场主体名录库中随机抽取一定比例的检查对象，在执法检查人员名录库中随机抽取执法检查人员，依照法定职责和法定程序对食品市场主体进行监督检查的活动。“双随机抽查”可谓是近年来探索的一个市场监管的新模式。“双随机”抽查监管模式旨在解决当前一些领域存在的检查扰民、执法不公、执法不严等问题。“专业领域中的监管是对市场的一种干预和控制，是政府或非政府组织以解决市场失灵、维持市场经济秩序为目的，基于规则对经济活动的一种干预和控制，不包括对政治活动和社会生活的监督。”

（一）可增强监管主体之间的协调性和监管的灵活性

基于食品市场监管“双随机”抽查制度，将建立统一的执法主体、明确的执法事项清单以及相对固定的执法人员目录库，全面对食品市场进行监管。从而避免过去不同职能部门之间职权冲突或出现执法空白的情况，能有效改善监管主体之间缺乏灵活性、协调性的问题。统一的执法主体及执法人员目录库的建立和随机抽取执法人员名单的操作方式，监管重点放在事前对执法人员和被检查企业的选择上，旨在使食品市场监管达到更科学、公正的目的。消除那些以抽查为名义掩盖主观判断的弊端，力求从根本上重塑监管机制和市场机制之间匹配的关系，也能从操作层面是杜绝暗箱操作、权力独揽、人为干扰等一系列问题。同时，也能有效避免权力寻租现象。

（二）可减少“人情监管”和随意监管对市场主体的干扰

食品市场“双随机”抽查监管模式下，打破了过去属地监管和不同职能部门职权划分之下的监管模式,有效地防止了任性检查情况的发生。执法人员目录库的建立以及“双随机”抽取执法人员和被监管的市场主体的方式随机进行，抽查监管人员与市场主体之间平时较少发生联系，破解了属地监管人员因熟悉辖区内市场主体而进行“人情监管”的问题。随机抽查的执法人员来自不同的行政主体，也能营造相互制约、相互监督的监管环境，较好地防范相互说情以及失职渎职行为。大部分市场主体因对监管人员不熟悉而会更加严肃认真地对待检查，对检查结果的认同度较以往也会有大幅提升。如果不实施人员随机，而采取传统属地抽查，检查结果的公信度将大打折扣。另外，“双随机”抽查进行监管，被监管的市场主体按既定的比例随机抽取，并不是每一次监管都涉及每一个市场主体，也避免了过去的监管方式下对市场主体的干扰。

（三）可以更有效地建立监管的激励措施

监管是政府依据一定规则对市场主体行为进行的引导和限制，其本质是对市场的矫正而非替代。 食品市场“双随机”抽查监管模式的抽查结果能更真实、有效地反映市场主体的信用建设真实情况。在随机抽查结果的基础上，对守信的市场主体予以奖励，对失信的市场主体给予惩戒，从而培养和促进更健康的市场环境和秩序。“要淘汰那种将公共利益及其实现简单地等同于政府实施强制性行为的观念” ，更能有效激发生产经营企业主动提高食品安全的积极性。

（四）更规范化、公开化、科学化

食品市场监管“双随机”抽查中，执法人员目录库和执法事项清单的确立，以及随机抽取执法人员和市场主体的过程，依法监管非常明显。无论上列清单、双随机，还是适度检查、合理利用结果进行奖惩，每一种方式都明确了法定监管和公开的原则，让监管者在法律的框架下行使自由裁量权，过去随意监管的问题有望解决，从而让依法监管真正落实。也让市场主体时刻紧绷依法生产经营这根弦，养成守法经营的良好习惯，同时市场主体作为被检查者应有的权利也得到保障。

三、食品市场“双随机”抽查制度实践推行的进一步完善

现代监管是“基于规则的监管”，规则应当是面向所有市场参与者而不是某个特定的利益群体。 由于食品市场“双随机”抽查制度是在国务院政令的基础上推行的，缺少更高层级的法律依据。各地方在制定地方规范以及执法过程中，存在着较大的差异，使这一制度在实践中还面临一些执法人员、执法能力、执法程序等的问题，需进一步完善。

（一）合理建立执法人员名录库，避免执法成本上升

食品市场监管是一个错综复杂的过程，食品的生产、销售往往涉及不同的地域、不同职能部门的职权管辖范围，这使得“双随机”执法人员目录库的建立出现一些困难，例如执法人员不足、同一次执法行为由来自不同行政主体的执法人员参与，会使执法成本上升。而且实施“双随机”抽查后，跨地区检查客观上造成执法人员对检查区域情况不熟悉，导致效率下降，时间成本增加。针对这样的情况，应建立相对稳定的多层次执法人员目录库，由这些执法人员专门进行食品市场的监管。可在基层县区级合理划分执法区域，相邻的较近的地方可共同形成一个执法区域，相距较远的地方分别设置执法区域。特殊或较大的抽查任务出现执法人员不足的情况时，可机动调动其他执法区域的执法人员来弥补。“双随机”抽查制度实施的初期，会面临执法人员不熟悉新的执法环境的情况，随着制度的推进也会逐渐改观。稳步推进一段时间后，时间成本、政务成本会降低，效率会提高。同时加强法律保障，以法律法规的形式对这一制度进行规定，解决监管的行政主体及其执法人员的后顾之忧。

（二）应对复杂的市场主体应适当调整监管行为

食品市场非常复杂，其市场主体包括企业、个体工商户、农民专业合作社等。这些市场主体的行为又有生产、加工、流通、销售等。而且由于我国整体消费水平偏低，低端市场的广泛存在给低水平供给提供了空间，甚至诱发生产经营者的违法行为。我国食品产业基础薄弱，表现为产业结构“多、小、散、低”，集约化程度不高，生产经营者诚信意识和守法意识淡薄。 针对复杂的食品市场，“双随机”抽查不应僵化，对市场问题较多的地方或生产经营问题较多的环节，应当适当提高抽查比例，重点进行监管。对生产经营秩序较规范的市场主体，则应适当减少抽查比例。“如果仅就资源的初始配置（为了创造更多的价值）而言，则要求政府不应成为资源配置的主角，而应该担当市场的忠实助手。” 通过适当调整“双随机”抽查的对象和抽查频次，培育和促进合法的市场秩序的建立。

（三）完善“双随机”抽查的程序

抽查是以较少的样品来尽量准确合理地评价食品市场主体的监管方式。在食品市场监管“双随机”抽查过程中，要杜绝人为因素的影响，在其程序上，尤其应强调信息公开、抽查的随机性等制度。重视不同利益群体的话语权，了解市场主体和公众的愿望与需要，最大限度的实现监管的公正、公开、透明。

食品市场监管“双随机”制度推行中，首先应将执法人员目录库、抽查事项清单、被监管的市场主体名单、重点抽查的区域或环节以及抽查结果等信息予以公开，允许公众免费、迅速查阅，使“双随机”抽查在公开透明的基础上进行，既防止权力在黑暗中运行而影响食品市场监管的公正性，又提升监管行为的公信力。市场主体可以在公开透明的情况下接受监管，消费者在公开透明的环境中消费并实现个人合法权益的保护。

食品市场监管“双随机”抽查以随机的形式确保均等、客观地对市场主体进行监督，要杜绝人为因素的影响，使市场主体不敢靠运气逃避自己的责任，达到监管“全覆盖”的目的与要求。随机抽查这种非人为的均等可能性的存在，可以保证监管对象的选择具有科学性、无倾向性，也可体现“法网恢恢疏而不漏”之意。

（四）建立有效应用抽查结果的信用监管体系

日本经济学家植草益认为，监管“是指依据一定的规则对构成特定社会的个人和构成特定经济的经济主体的活动进行限制的行为。” 理想的食品安全治理体系，应该将各方面激励和约束集中到生产经营者行为上，将食品安全与生产经营者的“身家性命”相捆绑，从而使优胜劣汰的市场机制起决定作用。食品市场尤其自身的市场机制的调节，消费者会根据市场选择消费。但是强调市场机制并不否定监管作用。将抽查结果及时推送至全国联网的信用信息公开系统，归集于各市场主体的名下并向社会公示，被抽查市场主体知道违法的严重后果，必然对抽查监督心存敬畏。因此，必须把随机抽查结果与市场主体的社会信用挂钩，建立跨部门联合惩戒制度，依法加大对失信行为的惩戒力度，才能保证抽查的可持续，获得支持和尊重，从而发挥最优作用。对守信的食品市场主体可采取如直接补贴、技术开发资助、投资倾斜、减免税收、低息贷款等奖励或鼓励措施；反之对失信的食品市场主体则课以惩戒，如支付费用、可得利益损失、剥夺荣誉称号等。或者也可以选择柔性激励的方式，比如建议、指导、协商、契约等具有弹性、灵活、激励等特点的措施，可以弥补传统强制性治理方式单一的不足性。

（四）从单一的政府监管到社会共治的理念转变

应当说，食品市场监管机制的完善离不开现代政府治理改革的大背景。政府的现代化改革已经从传统管理型向现代治理型转变，政府对市场主体的监管和市场主体自身的经营活动并不是对立的，强大的产业和强大的监管是互为支撑的。食品市场的多样性决定了治理主体的多元化。“应当以社会治理精细化为指导，建立企业自律、政府监管、社会协同、公众参与和法治保障的社会共治格局。” 各个主体在食品市场中的权利通过一定的渠道或机制得到应有的尊重和体现，而政府的公权力在社会规制中应受到一定的限制，从而规避政府单一主体监管带来的监管失效的可能。因此，无论采用何种具体模式，都应有其共同的基本理念：以服务社会和公众需求为导向，政府与社会公众共同参与治理。推行“双随机”抽查制度是消除那些以抽查为名义掩盖主观判断的弊端，恢复监督抽查的本来功能，使食品市场监管达到更科学、公正的目的。在食品市场“双随机”抽查制度实施时，调动公众的参与积极性，广泛听取公众意见，考虑各方面的利益诉求，搭建沟通交流的平台，了解公众所能容忍和接受的食品风险程度，减少不必要的矛盾。公众的参与、投诉与反馈不仅能够帮助监管职能部门了解更多的行业内幕，也能对违法企业起到监督与震慑作用，有助于弥补行政主体的监管不足带来的监管缺位问题。实现食品市场的良好治理没有一劳永逸的模式或制度，需要政府及其职能部门具备根据社会环境和情势不断变化的适应能力和创新能力，采用新型监管模式，不断将传统监管与现代治理相融合。