探讨新形势下水资源的开发与保护

■张玉玲

（广东省地质局第四地质大队 广东 湛江524000）

探讨新形势下水资源的开发与保护

■张玉玲

（广东省地质局第四地质大队 广东 湛江524000）

在新形势之下对水能资源进行开发，首先需要把计划当成指导、以法制与经济手段的管理为关键，其次以一定的行政手段作为辅助，要求对法规系统进行完善，做到有法可依、立法在前，并对宏观的管理进行加强，完善信息的服务和要求的推测。

水资源开发保护总体思路科学的配置

0 引言

配置水资源指的是在一定的流域与区域范围之间，依照可持续、公平与高效的原理，经过各式各样的非工程和工程的对策，把资源配置的标准与市场的经济规律进行了思考，经过对需求进行科学的控制，并积极的保护了生态环境、合理的提高了供水等对策与方式，对各种能够有效利用的水源在每个用水部门与地区之间进行了合理的调配。新形势下不但水资源的配置需要满足经济社会当前的发展要求，而且还要实现生态环境、经济社会、水资源三种系统的协调发展，使维系生态系统平衡、社会稳定与人民生活生产的根本需要得到满足，展现水资源的生态效益、社会效益与经济效益，从而使整体效益达到最大。

1 开发保护水资源的原则

为了有效地运用水资源，在对经济社会的可持续发展与水资源可持续利用进行保证的时候，能够推动生态环境的良性循环并实现生态环境、经济社会与水资源三种系统的协调发展，在对水资源进行开发与保护的时候需要依照下面一些原则：（1）坚持统筹协调的原则。（2）坚持公平合理的原则。（3）坚持以人为本的原则。

2 从粗放型开发向保护型开发

水资源包含水域、水质、水能与水量等，水能资源是水资源的关键构成部分，是战略性与基础性的资源，可是它的分布不均衡，大部分集中于中西部不太发达的地区，开发水能资源对促进地方经济的社会发展有着关键的影响。在开发过程中，怎样科学协调开发和保护、水利和水电、除害和兴利的关系，最近两年以来早已变成争论的中心。以优先发展水电与多开发水电的指导思想为出发点，对调整国家能源战略结构带来了重要的影响；《“十一五”规划建议》指出“在对生态进行保护的过程中合理的开发水电”，从粗放型开发到生态保护型开发转变，在开发认识的基础上有着质的转变，把保护和开发建立在社会、环境、良性循环、资源经济互相协调的前提上，是以后开发水能资源的关键要领，展现出科学发展观的思路，一定会对自然和人的和谐发展有着重要的影响。

生态保护、合理开发是一种系统工程，要求大量的系统支持。在市场的经济环境上，生态保护、合理开发，普通的行政号令常常不能够到达计划的目标，要求大量的系统支持，其关键包含：较为完美的法规体系；健全较为合理的管理制度；对保护和开发生态的普遍认识程度；经济社会发展需要对能源的需求进行均衡；监督管理和综合协调；储备开发项目的数量；综合规划与利用水能资源的程度；调整产业结构和能源消耗；信息服务和宏观管理等等。现阶段最关键的限制原因是：不合适的管理制度，行业管理的部门和宏观管理的部门职责不明确。因为能源、电力、水利管理组织分分合合，原则上对水能和水电缺少连贯的定性概念，且认识不统一。虽然有些法律提到了与水能相关的制度，但是相对而言是比较抽象，其把水电直接看成水能，认为水电就是水能，在认识问题过程中还停留在行业性的学术层面上，并没有被大众普遍认可。

3 转变管理理念

3.1 计划经济转变为市场经济开发的模式

在计划经济时代而开发的水电模式属于指令性，把国家投资作为关键，集体投资当成补充，投资的主体较少，资金的来单一，与此同时只重视数量，而忽视投资的效率。在市场经济条件之下对水能资源进行开发时，投资的主体变得多样化，任何投资者都能够加入开发，比如：民营、集体、国有、国内外与个体，资金来源较为多样；凭借总体需求的平衡、水能规划开发项目的储备、中长期的需求、能源结构的调整、产业结构调整等信息为指导，关键提高监督调控与管理。

3.2 行业性事务管理转变为宏观管理

（1）合理利用法律手段、经济手段、信息服务、计划指导和必要的行政手段，指引水能资源正确地开发，使优化资源配置变成现实，对水能的快速发展与开发利用的持续进行保障，调整社会对电能供给和要求的跟本平衡。

（2）水能资源被称为根本性的战略资源，不可以全部运用市场开发的手段。因为多元化的投资主体，投资者常常结合自身利益来思考问题，行为拥有较大的自发性与盲目性，导致资源浪费是很简单的。而且投资者在追求利益最大化的时候，对合理开发与生态环境的保护等外部问题很少关注，所以，市场机制对平衡生态环境也难以保障，乃至将导致较大的环境破坏。因为市场手段存在局限与弊端，只有提高宏观调控与管理，才可以促进水能合理的开发，并对生态环境进行保障。

（3）把间接管理看成关键，把关键点转移至提高中长期的计划指导与需求推测、综合平衡、信息服务、、宏观调控之上。

3.3 水能资源无偿开发转变为有偿开发

水能资源属于国家所有，是国有的资产，所以开发时需要进行市场化的配置，不但与“国有”属性相符，而且能够避免低价转让和无偿转让而引起的无序开发。在真正的工作过程中，有部分人对水能资源的有偿转让认识不深，把征收水资源和有偿开发费混为一体，以为征收水资源费就是为了有偿的转让。其实水资源费是一种调节税收的形式，可是水能资源作为社会公共资源，它的开发权转让之后，需要经过相对的过程把水能转化成电能，并通过电力市场的交换而增值，就像转让土地一定要收取土地转让费，并且还要收取有关的税费。与此同时不可以一刀切，转让也需要分成两类性质，也就是公益性开发就采用无偿转让，商业性开发经营就使用有偿的转让，比如：电力扶贫工程、小水电代燃料生态工程建设、电气化建设、解决边远贫困区域无电人口用电的问题等项目。

4 进一步完善法规体系建设

水能资源管理法规体系建设滞后，具有普遍约束力的权威性司法解释甚少。在现有立法中，不少内容已不适应新形势发展的需要，可操作性不强。

4.1 法定职责与实际监管职责缺位，主体不明确，多头管理

“县级以上地方人民政府管理能源工作的部门负责本行政区域内可再生能源开发利用的管理工作。县级以上地方人民政府有关部门在各自职责的范围内负责有关的可再生能源开发利用管理工作。”两法均表明行业管理部门和综合管理部门都具有监督管理作用，但是并没有明确其职责与范围，因此，经常造成分散管理、职能交叉、监管弱化、执法主体不明确，违规项目趁此有了生存空间。

4.2 法律规定存在纰漏

《水法》第七条明确规定：“国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度。”既然规定有偿使用，就应该具有开发权的有偿转让，但其转让规则以及转让开发必须承担的权利与义务不明确。因此，某些开发商利用法律上的纰漏，无偿圈占或低价转让，以及与当地政府部门签署协议或合同，使其不法行为进一步合法化而后进行大势炒作或“圈而不开”。

5 结束语

水能资源的开发要坚持科学发展观，合理有序开发；完善配套法规，做到有法可依、依法监管，在开发中保护，在保护中开发；要加强相关法规地完善，并解决水能资源开发实践中的突出问题；从理论上、体制上、管理上加速创新，不断探索新的管理体制，以顺应水能资源开发新形态发展的需求。

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X[文献码]B

1000-405X（2016）-12-380-2