当前农村土地产权制度的现状问题与对策

■齐力刚

（河北方成不动产评估有限公司 河北 石家庄050000）

当前农村土地产权制度的现状问题与对策

■齐力刚

（河北方成不动产评估有限公司 河北 石家庄050000）

本文回顾了从建国到现在农村集体土地产权制度的发展变化，通过对当前农村土地产权制度及其执行情况的深入调查，客观评价了土地产权制度的合理性和局限性，指出了在土地制度方面存在的弊端。认真分析了问题的原因，提出了加以完善的对策和建议。

农村土地产权问题对策

1 农村土地产权制度的变迁

从建国到现行的农村土地产权制度，大体经过了四个阶段的发展变化：

第一阶段(1949-1953年)——私有制阶段；第二阶段(1953年-1957年)——合作化阶段；第三阶段(1958年-1978年)——人民公社阶段；第四阶段(1978年-2014年)——承包责任制阶段；第五阶段(2014年至今)——2014年11月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》?，对农村土地流转的乱象进行规范，以引导农村土地健康流转。

2 现行农村土地产权制度存在的问题

从近年来的情况看,现行的农村土地产权制度其功能释放达到一种稳定状态之后,其弊端也日渐显露出来。从调查的情况看，主要有以下几个方面的问题。

2.1 集体土地所有权主体不清

集体土地所有权主体不清、权利不明确。乡(镇)、村与村民小组三方土地所有权的权利界限不清。导致在土地分配、集体土地征用过程中，乡(镇)或村委会以土地所有者的身份，平调或占用农民集体土地，容易诱发权属纠纷。例如，京珠高速公路征地和公益事业占用元氏县某村土地20多公顷，村委会和第一、第七村民小组因土地发包权问题发生争议，打了几年官司，至今没有结案；2010年的南水北调工程和石武高铁占地仅元氏县就近100公顷，土地补偿费80%归农户所有；城中村的土地补偿费实际已经超过每平方米300元，得款几十万上百万的户比较多，耕地承包期到了再分配就会出现问题。二是卖地求发展，致使耕地大量流失。有的村干部就把土地当成“摇钱树”，打井、建校、修路、用电、发工资，只要缺钱就卖地。靠违法卖地、牺牲子孙后代的利益，换取一时发展。三是土地利用缺乏规划。很多村的宅基地由户户间进行调换，往往造成无规划的乱建。

2.2 农地规模经营受到限制

目前，“土地集体所有,农民分散经营”的土地制度，使土地经营规模过小,土地占有过于零碎分散。据调查，2004年底元氏县某村有3996人,931户，426公顷耕地，户均耕地0.46公顷。由于全村土地质量不同，每户承包的责任田一般分散为3个地块。其弊端有三：一是浪费耕地资源。户户间的边界田埂、浇水的渠沟占地无法播种，使有效耕种面积减少5-8%。二是浪费水资源。小地块不便于统一安装节水灌溉设施。三是不利于耕作现代化，造成农资、农机具的重复投资。在一定程度上束缚了生产力的发展，限制了农业生产的现代化进程。

2.3 农地流转和入市难

2.3.1 农地流转的障碍

随着市场经济的发展及农业生产的多样化,社会分工逐渐细化，不少农民转向非粮种植和第二、三产业,这就要求实施大规模经营。但是,在现行土地制度下,因为个别“钉子户”不同意导致百公顷的大地块集中经营流产。再加上流转的原则是稳定农户承包权，放活土地经营权，承接的经营者由于对产权的不稳定性担心，一些现代化的农业设施长期投资积极性不高。

2.3.2 农地流转的效益分析

作者在2016年初对河北省石家庄市平原地区的某县农村土地经营权流转情况做了专门调查，调查主要内容有：家庭承包下的投入产出值、流转租金标准、转包费用标准，以及流转中的问题等等。调查记录（为方便理解面积单位以“亩”计）：

董堡村：旧井水位150米，新井180-200米，一眼10万，全村96眼，533公顷地，7000人。租种承包费1200元/亩/年。育种1600亩，市场价+5分收购。种地成本：800-900元/亩，其中小麦种2.5元*25-30斤/亩，耕30-40，播40，割50。玉米种10元*5斤/亩，点30，收60，打秆30。化肥200/亩，农药除草剂80，浇地电30/水*4，人工10*4。

收入：

小麦1.1*800-1000=880-1100，玉米0.8*1100-1200=880-960，合计每亩1760-2060元/亩。

南吴会：承包费：双八百斤折价补偿约合1880元/亩/年。种地成本同董堡村。

2.3.3 农地入市的问题

随着市场经济的不断发展，农村集体土地自发入市的现象越来越多，笔者经过调查发现，主要有以下几种形式：转让、出租、联营、入股、置换等。集体土地的流转有市场趋势，目前国家仅就集体建设用地入市开展了试点，农用地尚未解禁。现有法律条文暗含了这样的结论：一是土地使用权流转是特指国家“批租”行为，实际上是一种国家行政性垄断。二是农村集体土地在非农业用途方面的使用权流转仅限于本集体之内，在农业用途前提下对外流转的农村土地也仅仅是经营权的流转，其他情形是没有法律依据的。

3 解决农村土地产权问题的对策

3.1 明确各产权主体及其权属关系

要使农户成为实在的土地的主人，就要明确所有权,稳定承包权，从法律上赋予其明确的权能。明确了土地所有权主体后,还要构建好土地的占有、使用、收益和处置等权能在土地所有权主体之间进行有效的配置的合理的土地产权结构。共同制定章程，规定土地利用、流转、农地转非的规则。

3.2 规范集体土地流转

集体土地自发入市，在一定程度上反映了市场规律和发展的需求，应当调整现行的农村集体土地产权政策，积极稳妥地开放集体土地市场，在市场中调整土地产权关系把农村集体建设用地自发入市加以正确引导。

健全有关的法律法规和配套制度是土地流转得以实现的有效保证。在农民集体组织规则、产权流转登记、基本农田保护、土地规模经营、农地整理、土地金融等方面应做出详细规定。同时还要对现行相关法律法规进行修订。如《民法通则》、《土地管理法》、《农村土地承包法》都需作相应的修改。从根本上消除城乡隐性土地市场和价格双轨，顺应城镇化、工业化的发展趋势，在符合土地利用总体规划，严格用途管理的前提下，使集体土地依法流转，统一城乡土地市场。

3.3 加快征地制度改革

3.3.1 改革征地制度

征地制度改革主要是征地性质和补偿方式、补偿标准的改革。以营利为目的的经营性用地，要采取有限期地征用，充分发挥市场机制的作用，允许农民集体土地以使用权入股、租赁等方式参与经营性建设项目的合作开发经营，分享土地的增值收益。

3.3.2 合理确定农地补偿标准

首先，要提高补偿标准，一是合理计算征地补偿费。参照出让价格，适当提高农地征收征用成本价。二是将一次性补偿改为逐年补偿。这种方法就是，每年给被占地户补偿，补偿额按农产品实物折价。在南方某地的征地制度改革中进行了试行，农民乐于接受。三是征地补偿标准要充分体现区位因素。其次，是建立科学的农用土地价格评估体系。和建设用地地价评估一样，对农用地进行分等定级，由估价技术人员进行评估，以估价额为依据，确定补偿额，使征地补偿真正进入规范化、法制化轨道，减少随意性。

3.3.3 完善农村土地市场机制

在国外，土地征用补偿考虑的因素较多。德国土地征用补偿范围，包括三个部分：土地或其他标的物权利损失补偿、营业损失补偿、征用标的物附带损失补偿。加拿大土地征用补偿一般包括被征用部分的补偿、不良影响补偿、干扰损失补偿、重新安置困难补偿。从以上几个国家的补偿方式看，都不是对农地产值单一的补偿。

国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要，已经明确提出，稳定农村土地承包关系，完善土地所有权、承包权、经营权分置办法，依法推进土地经营权有序流转，推动实现多种形式的农业适度规模经营。现阶段，农村土地产权制度的改革创新要坚持以保护和节约利用耕地为前提，以维护农村稳定为大局，以保护农民合法权益为重点，加快建立城乡统一的建设用地市场。应广泛借鉴国外的先进经验，坚持与时俱进，研究新情况，解决新问题，通过土地产权制度创新，最大程度地促进农村的快速发展和繁荣。

[1]《中华人民共和国农村土地承包法》，2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过，中华人民共和国主席令第73号。

[2]《中华人民共和国土地管理法》，员怨愿远年远月圆缘日第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过根据员怨愿愿年员圆月圆怨日第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》第一次修正员怨怨愿年愿月圆怨日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订根据圆园园源年愿月圆愿日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》第二次修正。

[3]《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，2016年03月17日。

F407.1[文献码]B

1000-405X（2016）-12-103-2

齐力刚（1966～），男，本科，国土工程专业，河北方成不动产评估有限公司，研究方向为土地资源管理方向。