水利工程项目法人职业化探索

孙正东，杨绍军，蒋晓燕

（1.浙江省水利水电技术咨询中心，310020，杭州；2.浙江省安吉县水利局，313300，安吉）

水利工程项目法人职业化探索

孙正东1，杨绍军2，蒋晓燕2

（1.浙江省水利水电技术咨询中心，310020，杭州；2.浙江省安吉县水利局，313300，安吉）

公益性水利项目；项目法人责任制；项目法人

如何保证项目建设好、管理好，及早发挥水利工程的效益，成为当前水利建设管理的当务之急。项目法人责任制是项目建设管理“四制”的灵魂，开展项目法人有关探索具有十分重要的现实意义。

一、典型案例

1.项目A

项目A为中小河流治理专项项目，2013年8月，该项目初步设计获得批复，概算总投资2 772万元，施工总工期12个月。2013年，A县成立该工程建设领导小组，明确该工程建设管理由A公司和项目所在地乡镇人民政府共同承担，项目资金由A公司负责管理，乡镇人民政府承担政策处理及工程建设管理。

2.项目B

项目B为基建项目，2014年 12月该工程初步设计获得批复，总投资18.56亿元，总工期3年。该工程项目法人为A公司。2013年1月，A县成立了该工程建设指挥部，下设办公室，负责总体协调工程建设。政策处理按照属地负责的原则，以各乡镇为主，指挥部负责协调政策处理工作，工程建设管理由指挥部办公室承担。

3.项目C

项目C为面上项目，该项目分3年（2015—2017年）建设。2015年 8月，该项目2015年度建设方案获得批复，2015年度总投资 2 882万元。2015年7月，A县成立了项目建设领导小组，领导小组下设办公室。领导小组办公室负责组织落实设计以及设计方案报批工作。项目所在乡镇负责按照批复以及设计图纸组织施工、监理招标、项目政策处理以及工程建设现场管理。

4.存在的问题

（1）责任容易错位

水利项目建设周期长、战线长、涉及面广，政策处理难度大。现有规章制度侧重于建设管理，对政策处理责任方缺少刚性约束。如果没有政府层面的协调，项目要落地是不可能的。因此，在报批阶段会明确项目法人以适应报批要求。在项目的实施过程中，仍然会以政府名义组建项目建设的协调领导机构，代替履行项目建设的管理职责。

在现行操作模式下，建设单位实际上演变成一个临时的代理执行机构。建设单位只对工程建设阶段负责，完成建设任务是其最大甚至是唯一的任务和目标，容易造成政企不分和责任主体不明的问题。比较典型的就是质量与安全监督、建设主体与监管主体同体。

（2）管理有待规范

项目法人作为工程建设管理的核心，协调、控制、驾驭其他参建各方和诸多建设管理资源，直接影响到工程建设的推进和工程建设的水平。现行管理模式下，建设管理人员多数从水行政主管部门以及下属水管单位等单位抽调。近年，随着基层水利设计单位、施工单位的改制，原有体制内的技术人员转向体制外，造成体制内技术人才不足。

政府投资的项目，由于政策法规多、程序严格，对管理人员的专业性、政策性要求很高，而组建新的机构受到用人制度的制约，难以吸引高素质的人才。工程建设管理中发生的问题，许多是因为建设管理人员不熟悉建设程序、不了解法规规章、不掌握技术规范造成的。

（3）激励不足，监管与被监管之间存在不协调

近年，国家出台了一系列政策，如《关于建设项目实行业主责任制的暂行规定》《印发关于贯彻落实加强公益性水利工程建设管理若干意见的实施意见的通知》《基本建设财务管理规定》《关于加强中小型公益性水利工程建设项目法人管理的指导意见》等。综合分析已颁布的文件，尽管对工程节余资金的使用做了规定，但尚未形成有效的激励措施；对奖励的条件界定非常模糊，文件执行缺少可操作性。

水利项目具有强烈的目标性和约束条件，项目法人普遍没有资本金，建设资金基本来源于各级财政资金。因此，任何一分钱，对于财政资金有监管权限的部门都可以履行监管职责。监管工作本身是监管部门的职责所在，但存在的问题是：工程建设采用目标管理（约定时间实现约定目标，如进度目标、投资目标、质量目标、安全目标），各方之间是平等的合同关系，而监管工作多采用日常管理，属于监管与被监管的关系，两者之间存在不协调。同时，存在监管滞后的问题（如项目B，地方审计局负责跟踪审计，由于人手不够，审计局委托中介机构人员参加工程相关会议，但不签字，为此容易造成相关会议成果是否符合审计要求难以确定的问题），再加上熟悉各部门规章制度的人员匮乏，这些都是造成现实公益性水利工程项目法人难做的重要原因。

二、思考与建议

传统的建设项目管理模式由于职业化程度低、专业化程度低、经验无法积累和借鉴等弊病，已很难适应现代项目管理的要求。面对公益性项目法人存在的问题与困境，实现项目法人职业化是一条必由之路。

1.项目法人职业化，提供更高的专业化，并适应建管要求

“一次性”“临时性”的建管机构，工程开始建设之初，普遍缺乏建设管理经验，项目建设过程中，经常会出现“交学费”的现象，后期难以通过审计，造成难以验收的“长尾巴”工程。工程完工后，大部分管理人员又只能在管理单位重新适应新的岗位，造成了建设管理人才、资源浪费。建设经验无法积累与传承。项目法人职业化以后，基本可以克服这类不足。

2.项目法人职业化，需要改变投资模式

项目法人要实现职业化，必须考虑到其长远发展。如何实现这点，改变现有公益性项目的投资模式，改前端投入为后端投入，使公益性项目产生现金流。

（1）前端投入

主要投入在建设期，投入资金全部来源于财政资金。工程建成后，运行期无实际的产出，以社会效益为主，投入仅仅是工程的管护费用。政府投资主要置于前端建设期。目前公益性的水利项目基本采用这种模式。

（2）后端投入

主要投入在建设期，投入主要由项目法人承担，资金主要来源于法人自有资金。工程建成后，投入仅仅是工程的管护费用，仍由项目法人负责，实现建管一体；运行期社会效益折算为政府的投资。政府投资主要置于后端运行期。

（3）计算基础

依据项目B国民经济评价，影子投资为18.46亿元，建设期3年，运行期50年。分年度投资为 6.15亿元、6.15亿元、6.15亿元。

工程效益，主要由三部分组成，环境效益4 344万元/a，不考虑年增长率；农村综合防洪效益6 487万元/a，2017—2020年年增长率为 1.5%，2020年后年增长率为0.75%；城镇综合防洪效益 12 495万元/a，2017—2020年年增长率为3%，2020年后年增长率为1.5%；航运效益248万元/a，不考虑年增长率。

前端投入模式，投入资金全部由政府负责。在进行国民经济评价时，对社会效益进行了量化，量化后的社会效益，可以作为工程的产出。

后端投入模式，投入资金全部由项目法人负责。在进行国民经济评价时，对社会效益进行了量化，量化后的社会效益，作为工程的产出，由政府回购。类似于政府采购服务，这种服务不是有形的，而是无形的。

对于政府而言，无论是前端投入，还是后端投入，都可以达到相同的目的。对于项目法人而言，后端投入使得公益性项目产生了持续的现金流，项目法人可以持续发展。持续发展是项目法人职业化的基础。

3.项目法人职业化，切实提高投资效益，并加速项目建设

公益性水利工程有中央投资、地方投资及两者联合投资3种形式，无论何种方式，由于都是国家财政出钱，资金管理者没有还本付息的压力，采用项目法人职业化模式以后，投入资金全部来源于项目法人自由资金。在这种条件下，项目法人才是真正意义上的项目法人。在自身利益驱动下，势必会建立相应的激励机制，努力克服“超工期、超概算”的问题，更加有利于公益性项目的早日建成，及早发挥效益。

职业化以后，项目法人与政府之间就属于一种合同关系，现有监管模式就由前端变为后端，后端项目法人处于日常管理期，可以与现有监管模式匹配。

三、结 语

水利建设项目与国民经济和人民生活休戚相关，每个建设项目从规划、立项、可行性研究、评估、设计、实施、竣工运营都是一个整体的过程。只有真正实现了项目法人责任制，切实落实项目法人责任制，项目法人才能真正负起责任。

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责任编辑 韦凤年

TV698

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1000-1123（2016）22-0023-02

2016－07-05

孙正东，教授级高级工程师，主要从事水利水电工程技术咨询工作。