检察官办案责任制改革探析
——以“去行政化”为视角

●高扬捷/文

检察官办案责任制改革探析
——以“去行政化”为视角

●高扬捷*/文

本文立足于当前制约检察官办案责任制改革的“行政化”这一核心要素，从法治视角厘清二者关系，深入剖析原因，并从八个方面指明“去行政化”的改革路径。希冀借此助推检察官办案责任制改革能够运行有效、符合检察工作客观规律和满足各方期待。

检察改革办案责任制去行政化

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下称《决定》）为深化司法体制改革指明了方向，提出了司法体制改革的目标和总框架。其核心就是“一个重心、两个基本点”：“一个重心”即“确保依法独立公正行使审判权检察权”，而“两个基本点”的一系列举措实际上可概括为“去行政化”。可以预见，随着司法体制改革的深入，司法机关将进入一个“去行政化”时代。

一、关系辨析：去行政化与办案责任制改革

（一）“去行政化”的法治视角

行政化作为一种管理手段，只适宜于经济社会管理领域而不是司法领域，特别是执法办案这一检察业务管理领域。即便是在经济社会管理领域，行政化也存在是否适宜的问题，这也是十八届三中全会提出“去行政化”的根本所在。检察机关执法办案中，传统三级审批制下权威与“真理”全都自上而下，以服膺法律和客观事实为天职的反对意见甚至于法律本身便无法顺利展开。只要裁断的依据出自行政意志，要将无数复杂多样的刑事案件公平处理，已不是检察行政系统技术能力之所能及，况且还与检察机关客观公正的秉性相冲突，也与其所担当的法律监督职责相悖。因为自上而下的行政服从有自己固化的行政逻辑需要恪守，而复杂多元的案件事实则有自己的司法规律需要遵循，司法规律排斥服从呼唤监督和信任。可见，行政的服从逻辑与司法的客观规律之间的对抗难以调和，因此无法共存。选择法治，也就意味着对行政化的弃置。这样，检察决策的科学性合理性便可实现从“事前过滤”到“事后过滤”。事前过滤，起支配作用的是有限理性的行政意志，而事后过滤，则要经受住不特定公众在不特定时间的质疑和历史眼光的逼视，让司法官的声名前程全数捆绑其中，孰优孰劣自然已经明晰。因此，办案组织没有“去行政化”，则不管是主诉检察官或主任检察官，都不能改变检察官“权”被架空“责”则自担的实质，不管名称如何，改革终将回到三级行政审批的原点上去。

（二）“去行政化”的价值目标

检察官办案责任制的顶层设计与试点实践要触动符合“司法规律”这个核心问题，“去行政化”所要追求的价值目标便首先应该得到明晰。

1.办案组织应该开放而富有效率。理想的办案组织是这样一个平台：每个办案检察官都能在此充分释放智慧，并在接触案件信息的第一时间作出符合自己专业判断的决定从而拥有高效率。效率提高的同时为解决检察机关长期以来案多人少的矛盾开具了组织药方。而办案组织的开放性则可使检察官根据不同案件类型的需要随意组合和被自如调用，每个人也可根据自身特长随时变身为“领导”。比如，对于现在自侦案件异地办理方式，由于没有改变权力支配案件的实质，试图通过案件“异地”达到公正司法便成为不可欲的目标。而办案组织开放后，便可以根据案件特点和检察官特长实行双向选择由上级院主导自由调配，实现由原来“案件异地”向“检察官异地”转变。

2.管理模式扁平化。通过执法办案组织的重新整合，打破原来的内设机构，把旧有的组织结构化扁平化，压缩管理层次，这样既有助于去行政化，也有助于减少原来不同职能组织之间的掣肘对检察人力资源的无谓消耗。同时检察官通过检察工作项目组织并负责到底，确保对办案过程全程、纵深介入，有助于用审判思维指导侦查和起诉工作，既符合“以审判为中心”的要求，对检察官专业化职业化培育也具有推进作用。

3.落实个人负责制。与从间架性自上而下的纵向组织到扁平化从左到右的横向组织改革相对应，检察机关内部审批体制也面临着重构，应该全面实行检察官个人负责制。这种模式不是理论设计的结果，而是历史选择的必然和现实的需要。这一点从检察官办案责任制的发展历程可清楚看出：诞生于上世纪末的主诉检察官办案责任制，是基层检察院长期在案多人少压力倒逼下而自发形成的。但形势差人强，自发形成的改革成果终究在强大的传统行政惯性作用下回到改革前的老路上去。即便后来对主诉检察官制度有诸多改良或创新，最终都难逃厄运：“主”屡次迷失并被传统“官”替代或虽有名而无实。

二、原因剖析：“行政化”缘何始终难“去”

（一）改革手段与改革目标是否相互匹配

用效率型改革手段欲达成活力型改革目标，是制约检察官办案责任制改革推进的重要原因。毋庸置疑，检察官办案责任制改革是个释放活力的改革，志在打造一个兼具办案质量和效率、推动检察队伍专业化职业化等多目标的办案系统。进行这种无先例可循的活力型改革，按照30余年改革开放积累下的经验，本应该通过基层摸索、高层追认的自下而上方式进行，但却用了权力支配、自上而下的效率型改革办法。顶层设计中虽只给出改革蓝图让基层各自发挥具体试点，但在“凡改革应依法有据”下各试点单位均过于拘谨不敢突破试点方案框架大胆尝试。这种用权力推动的自上而下的效率型改革手段想要达成活力型改革目标，是手段与目标的不对称。即使勉强推动，由于高层事先预设的理想方案往往与地方情况的参差不齐难以相融，因此方案落地时虽实际上并不能贯彻执行，最终也只能通融将就，纵容在基层打折扣，效果可想而知。解决手段与目标的匹配问题，个人认为，应该鼓励试点单位在试点方案大的框架内适当突破法律规定，待适宜在全国全面推行之前，再解决依法有据问题。

（二）主导执法办案的是行政权力还是案件信息

刑事法治，毫无疑问，起决定作用而且唯一起作用的就应该是案件信息而不是权力。对于执法办案而言，需要立足于对案件及其背景信息的全面把握和对法律规定的全方位掌控，权力的不当介入当被禁止，以确保亲历案件信息的检察官依法独立行使检察权。如此一来，非要在执法办案中加入从科员到科长再到检察长的权力层级便无正当性可言。无疑，一直被沿袭使用的三级行政审批体制便是典型的权力主导信息的办案责任模式，包括冤假错案在内的很多弊端都无不肇因于此。新的办案责任制模式呼唤权力退场、由案件信息来主导执法办案。

（三）可靠的是不变的法律规则还是可变的人际联系

按照卢梭的社会契约论原理，可靠的应该是不变的法律规则而不是可变的人际联系。但是应该看到，卢梭的社会契约论只在一种情况下成立，即存在人身依附关系的场合。而在剔除科层制的权力障碍和人身依附关系后，可靠的则应该是可变的人际联系。现代司法之所以趋向于由独立检察官所带来的可变的人际联系，是因为在法律规定（契约）相对稳定情况下，发生在不变的法律规则视域下的案情复杂参差不一，需要检察官的主观认知通过对个案信息的把控与当事人之间建立起一对一的横向联系，加上法律规则中量刑幅度大，更需要个人能力介入加以补充。这种横向的人际间的、随个案不同进行相应调整的链接，可一点点去调整法律关系中的利益结构，让它无限接近公平正义的要求。借此，个性化执法有望锻造出具有鲜明个人魅力的司法官，且尽量照顾法律关系中所有人利益的做法也与“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”的司法目标相一致。因此，把案件决定权直接交由检察官个人，既符合司法的亲历性原则，还可以避免固化了的权力思维与行政逻辑对案件客观规律的违背，从而确保案件质量。

（四）检察官独立负责后检束力量是否缺失

让“主”回归，实行检察官办案个人负责制看似意味对检察官个人的管束放松。但应该看到，管束之放松，只是减轻行政权力的不当干预，而将约束的责任交付于检察官个人。但是既对自己负责，也要预备着承担本身行动之后果，于是由谁担任独立办案检察官的取舍之间便以各人所能承担之后果为依归。因此，落实检察官个人负责制看似给予独立检察官的权力和自由便大到失控，但是，既握有千百种可能的自由和权力，但无一不要求各人自己承担各种可能之后果，包括名誉前程在内的所有个人利益都无一不与手握的自由和权力全数绑定，特别是在互联网技术和以审判为中心的诉讼模式下更是如此。因此，这种检束的力量不是减少而是增强了。只要真正落实这一层，则在争取独任检察官的岗位之前，每个人都要首先掂量自己所能承担后果的能力，因此，会出现的是推托而不是争抢的局面。

（五）个人是否有能力独立履职

这个认识盲区全因个人一直被集体裹挟。不可否认，检察系统也吸纳相当人才，但存在被强大的行政流程裹挟而无法将个人才干全数释放。要确保检察官能够胜任履职，首先在于释放组织效能将组织结构整个更新，给个人充分的自主权。同时，具有创造精神的独任检察官，必须精通法律以为履职提供技术上的支持，同时还需具备宏大的社会视野和深沉的人文情怀以为社会转型期法治建设提供战略支撑。如此这般素养的高级检察官，在长期行政机能压抑下不可能立刻显现，因此改革之初需设定一个过渡期，用于释放、发现、培养能够独挡一面的人员，以免因准备不足仓促上任出现问题时，归因于来之不易释放行政效能赋权检察官的改革路径而又退守回去。通过组织上的更新和步骤上的稳健，检察机关所吸纳的人才必足以担纲独任检察官的履职要求。

三、路径探析：“去行政化”视角下的办案责任制改革

（一）办案组织名称甄选

办案组织名称是透露出强烈改革导向的基本信息。无论是过去的主诉检察官、主办检察官，还是现在的主任检察官，都带有典型的属于旧时代的权力烙印，这跟互联网时代权力褪去、信息高速流通的潮流相悖，还容易让人产生与台湾地区、日本、韩国主任检察官制度相同的误解，造成思想认识上和司法实践中的偏差。［1］因此，个人认为，启用“独任检察官”既符合检察官的职业特点，符合办案组织扁平化管理后检察人员之间通过项目进行组织并可根据不同项目灵活调换的要求，也抹去其身份差别和权力等级，还能涵括所有业务组的检察官。同时，更能表明忠实于事实和法律的检察权与权力的切割和距离，消除与社会公众的疏离，提升社会信任与认同。

（二）重新界定监督制约力量

试点方案把监督制约的着眼点和落脚点置于通过内部流程监控和关键办案节点进行把控，未能脱离传统的“自体”监督模式，容易使改革回到老路上去。事实证明，检察机关内部的“自体”监督作用有限，阳光的“他体”监督才是最好的防腐剂。随着“两微一端”等信息化检务公开平台的发展完善和公开范围的不断扩大、公开内容的不断丰富，检察机关所有的业务活动都要经受当下阳光的曝晒，甚至于历史目光的逼视。同时，在“以审判为中心”诉讼模式下，检察机关的诉讼活动都要经受庭审检验，并接受法院更大尺度的诉讼文书公开对检察机关指控质量的曝光。经验表明，外部的他体监督自然而然会转化为检察机关内部的自体监督力量，而且威力终将成几何级上升。因此，所有的内部力量都应该整合转化成为提高检察机关执法质量的有效力量，而不是拘泥于在新技术条件和新诉讼模式下应该被淘汰的所谓内部监督，造成检察机关有限执法力量的无谓内耗。这样的设计还会带来另一个意想不到的好处，那就是解放旧有办案组织格局下的内部监督力量（包括纪检监察、检务督察人员等，该部分职能可与案件管理职能合并），将被释放出的人员投入到办案组织当中。

（三）有效“补偿”去行政化的行政领导

“去行政化”并非不要行政领导，关键在于如何准确处理。制约“去行政化”的最大障碍，或是旧有格局下的行政领导对即将失去对案件信息控制权的恐惧。其实，现在日臻成熟完善的信息化办案系统，为“领导”提供了不干预却对信息动态、且忧喜都全面把控的可能和便利。因此，如果不敢放权的担忧还没有解除，不是出于对官僚权力失去的恐惧，便是出于对信息化办案系统的无知。而检察官个人通过统一业务应用系统的授权和技术支持，将案件程序和实体信息持续动态提供给相关“领导”，解决“胜利者”（因扁平化而被解放的独任检察官）对“失败者”（因科层制改革而被剥夺权力的“领导”）进行补偿的路径后，检察官独立负责制便能获得动力支持得以顺利实施，并最终能与办案质量终身负责制相匹配，独立负责和质量终身负责这两个元素也获得统一调和，案件质量终身负责制度的实施也会更具人性化和期待可能性。

（四）完善检察官履职保障机制

建立检察官履职保障机制，是确保检察官办案责任制改革顺利实施的重要一环。对此，除了全面落实2015年版检察改革五年规划中的保护机制外，［2］更在于明确其责、权、利的边界。一是制定行为积极清单。“法无明文授权不可为”，超越了清单授权范围的行为即应担责，否则可以免责。这样也可避免把一些制度性缺陷强加到个人身上，让个人不当承担制度的缺陷和不足，既作不必要的牺牲，也掩盖制度改革的良机。二是制定权力消极清单。一种思想乃至一句话常常可以有无限的解释，因此，其准确意思的表达，有时不在于声称自己“是什么”，更在于声称自己“不是什么”。故完全有必要在对独任检察官职责进行正面表述的情况下，列出“不是什么”的负面清单。三是明确模糊的中间地带。执法工作的难处在于，严格执法与照顾现实之间的分寸如何拿捏。这往往是完全法律教育下缺乏社会经验的新生代检察官的弱项。但是，社会现实和案件情况千差万别，要整理出一套可供操作的模板既非易事，也不可能穷尽，建议这部分可交由检委会讨论决定，借此实现检察权对检察官个人责任的分担，也是检察机关保护检察官个体的一种可行方式。

（五）重新定位检察官个人责任追究原则

一旦涉及对检察官个人责任的追究，应当明确两个问题。一是严格追究条件。应集中在主观上存在故意或过失，客观上证明有徇私枉法徇情枉法、滥用职权、权钱交易的行为。至于司法判断行为本身，则不应当作为惩戒对象。否则，容易造成精英检察官或流失或畏首畏尾将矛盾上交给检委会，恐又回到改革前的老路上。二是明确责任分担。审批结构扁平化后，存在如何处理检察官个人负责制与检委会决策的关系问题。对此，关键在于严格的错案责任终身制落地和检委会委员责任合理分担。对检委会决策的错案，由检察长个人对错案负总责，独任检察官个人承担次要责任，各检委会委员则对自己的表决意见负责。通过责任捆绑和公平分担，可以有效化解独任检察官主动和被动提交两个问题，同时也顺道解决检委会委员有效履职和委员退出机制问题。［3］

（六）设立检察官职业化评价标准体系

除了执法办案领域的去行政化安排外，检察官人事管理同样面临去行政化问题，否则将消弭执法办案领域的去行政化努力。目前，检察机关内部人事管理与行政机关毫无二致。除了行政职务晋升，检察官职级也是从副科级往上一级级升迁，并与工资、福利待遇挂钩，而晋级晋职决定权掌握在科长、检察长甚至司法外部的党政领导手中。反观最应该起作用的《检察官法》里的检察官等级却成了摆设。只要这种检察官人事管理制度不打破，即便把正式制度层面的“显性”检察执法权交给检察官个体，行政上的各种“领导”仍然会通过掌握晋职晋级权而对检察官执法权产生“隐性”影响力。去行政化呼唤立足于《检察官法》的一套独立于行政体系的检察官职业化评价标准体系。

（七）具备对改革代价的充分认知

任何制度在运行过程中，都要支付制度成本。因此，改革转型的成功与否，与我们愿意为此付出多大代价直接关联。没有现成的符合中国实际的检察官办案责任制模式可以遵循，允许一定程度的试错，以宽容心待之，就为改革积累经验层面上讲，不仅不应追究反而应当感谢这些改革“失败者”对最终改革方案的证成所作出的牺牲和贡献。只有在这样的心态下，检察机关上下才能获得一种自如而轻松的心态去共同求得改革最佳方案。凝聚这样的宽容共识，也才能够影响互联网信息下开放的舆论环境，引导其对检察官履职的理性监督和评判，从而创造检察官履职的整体良善环境。

相对于反腐败对善政的期待，司法体制改革则是对人的自由和生命的救赎。善政回归、对民众自由和生命的程序性保障，都是新形势下确保国家长治久安应当去追求的新常态。构建此新常态，深入推进以检察官办案责任制为核心的检察权运行机制改革，作为手段的法治和作为目标的发展稳定才有出路。只有置于这样的高度，我们才能有足够的压力和动力尽速在改革上达成共识，共同推进这个古老国度的法治伟业。

注释：

［1］实际上，大陆试点方案与台湾地区都用了“主任检察官”同一概念，实际上二者在设置背景、条件、目标和功能等层面上都存在显著差别。但如果未加深入了解，确容易混淆和趋同，造成改革文本与司法实践的相互撕扯。

［2］保护机制包括：建立健全检察人员履行法定职责保护机制，非因法定事由，非经法定程序，不得将检察官调离、辞退或者作出免职、降级等处分。完善检察人员申诉控告制度，健全检察人员合法权益因履行职务受到侵害的保障救济机制和不实举报澄清机制。建立检察官惩戒委员会制度。

［3］检委会委员作为政治待遇分配、检委会委员个人缺乏压力和动力主动学习提高履职能力以及对履职水平不高的委员缺乏退出机制一直是制约检委会决策水平的几大弊端。

*福建省泉州市人民检察院检察长［362000］