医疗救助在健康扶贫中的作用及思考

徐 娜 田 固

（民政部社会救助司医疗救助处 北京 100721）

医疗救助在健康扶贫中的作用及思考

徐 娜 田 固

（民政部社会救助司医疗救助处 北京 100721）

医疗救助作为我国多层次医疗保障制度体系重要组成部分，是一项托底保障困难群众基本医疗权益的制度安排，其保障能力稳步提升，惠及更多贫困人口，精准认定救助对象，救助服务快捷便民，有效减轻了困难群众医疗费用负担。但在实施过程中仍面临资金支出压力加大，与大病保险制度衔接不够紧密，整体救助水平依然偏低等困难。全面发挥医疗救助助力脱贫攻坚的作用，需要进一步完善相关制度设计，加强大病救助力度，促进与大病保险有效衔接，引领社会力量参与，推动困难群众大病保障机制不断完善。

医疗救助；扶贫；作用；问题；建议

党中央、国务院《关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出要“开展医疗保险和医疗救助脱贫”，通过实施健康扶贫工程，统筹发挥基本医疗保险、大病保险及医疗救助等相关保障制度合力，努力防止因病致贫、因病返贫。医疗救助作为我国多层次医疗保障制度体系重要组成部分，是一项托底保障困难群众基本医疗权益的制度安排。2015年，国务院办公厅转发民政部等五部门《关于进一步完善医疗救助制度 全面开展重特大疾病医疗救助工作的意见》（国办发〔2015〕30号，以下简称《意见》），部署全面实施重特大疾病医疗救助，最大限度减轻困难群众医疗支付负担。各地认真落实党中央、国务院有关健康扶贫工作要求，目前已有28个省（区、市）相继出台省级层面实施重特大疾病医疗救助的配套政策，切实发挥医疗救助在健康扶贫中的重要作用。

1 医疗救助参与健康扶贫的作用解析

根据《社会救助暂行办法》及有关规定，目前医疗救助主要采取两种方式：一是对救助对象参加基本医疗保险的个人缴费部分给予补贴；二是对救助对象经基本医疗保险、大病保险和其他补充医疗保险支付后，个人及其家庭难以承担的符合规定的基本医疗自负费用给予补助。2015年全国累计实施医疗救助9523.8万人次，支出资金298.4亿元，其中资助6634.7万困难群众参加基本医疗保险。

1.1 惠及更多贫困人口

长期以来，医疗救助的工作重点是保障特困人员、低保对象等重点救助对象享有基本公共卫生服务，在全民医保和基本医疗服务方面实现机会公平、起点公平。为破解“因病致贫、因病返贫”难题，减轻因负担高额医疗费用的支出型贫困家庭医疗费用负担，《意见》要求各地将救助对象范围逐步拓展到低收入救助对象和因病致贫家庭重病患者。《意见》实施以来，各地重点明确了上述医疗救助实施的对象范围，有条件的地方还将重点优抚对象、在校困难大学生等统筹纳入救助范围。2015年全国住院救助和门诊救助分别达到1307.9万人次和1581.2万人次，同比增长18.2%和22.7%。对象范围的扩大，使得医疗救助制度得以惠及更多困难群众。

1.2 精准认定救助对象

近年来，民政部已经会同公安、银监、证监等部门初步建立了社会救助家庭户籍、车辆、存款、证券等信息查询机制，为全面建立跨部门、多层次、信息化核对机制奠定了较好的基础。截至2015年底，全国共有2755个县（市、区）建立核对机制并开展核对工作。按照《特困人员认定办法》《最低生活保障审核审批办法（试行）》等规定，民政部指导各地细化明确特困人员、低保对象等重点救助对象认定条件。农村建档立卡贫困人口认定则遵循精准扶贫相关规程。低收入救助对象则普遍采用将低保标准的1.3倍-2倍作为低收入家庭认定标准。因病致贫家庭重病患者认定，主要参考家庭经济状况、个人医疗费用承担情况，其中北京、上海、浙江、宁夏、广州、青岛等地综合考虑救助对象自负医疗费用、医疗保险支付情况、家庭经济状况，细化认定条件和工作程序。

1.3 减轻个人费用负担

《意见》实施以来，各地以对象身份和个人医疗费用负担情况为分类分档依据，实施差别救助，确保有限的救助资金用于最困难群体。目前，各地公布的年度最高救助限额普遍达到3－5万元，北京、上海、江苏、重庆等地超过8万元，较“十二五”初期有较大幅度提高。重点救助对象经基本医疗保险、大病保险及其他补充医疗保险报销后的个人负担费用，在年度救助限额内救助比例普遍达到70%以上。2015年，全国重特大疾病人次均门诊救助和住院救助水平分别达到427元和3463元。

1.4 救助服务更加便民

目前，全国93%的地区实现了医疗救助与医疗保险费用“一站式”结算。通过管理信息系统互联互通，医疗救助对象在治疗出院时，同步结算医疗保险和医疗救助费用，实现随治随结、随结随走。此外，2015年以来，民政部会同财政部在300个地区部署开展“救急难”综合试点，通过向定点医疗机构预付救助资金、鼓励减免住院押金等方式，为医疗救助对象及时得到医治开辟“绿色通道”。各地充分发挥县级社会救助部门协调机制作用，统筹各方面救助资源，主动发现、快速响应、采取“一事一议”方式纾解罹患大病的困难群众个案难题，尽力避免发生冲击社会道德和心理底线的事件。

2 医疗救助参与健康扶贫面临的困难

随着全民医疗保障水平提高、救助对象范围拓展、救助水平提升，医疗救助在托底保障困难群众基本医疗权益方面仍然面临一些突出困难，主要有：

2.1 资金支出压力加大

医疗救助对象范围从过去的城乡低保、特困人员拓展到低收入救助对象、因病致贫家庭重病患者，特别是《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》部署将农村建档立卡贫困人口全部纳入重特大疾病医疗救助，制度覆盖范围进一步扩大；同时，资助参加基本医疗保险资金支出逐年增加，2011年-2015年新农合个人缴费水平从50元增长到120元，同期医疗救助用于资助参保参合的资金从32亿元增加到61亿元，占医疗救助总支出的比例从16.1%上升到19.6%。此外，困难群众看病就医需求进一步释放，医疗费用增长明显，医疗救助资金支出面临较大压力。据初步测算，完成健康扶贫工程新增的资助建档立卡贫困人口参加新农合及将其全部纳入重特大疾病医疗救助两项任务，将新增救助对象3841万人，仅2017年就需新增资金460亿元。

2.2与大病保险制度衔接不够紧密

大病保险部署实施后，各地普遍以上年度当地人均可支配收入作为大病保险起付线的测算依据，尽管在操作上简便易行，但对特困人员、低保对象等困难群众来说，受收入限制，很难达到制度受益“门槛”。以重庆为例，2014年城乡居民人均可支配收入分别为25147元和9490元，2015年当地大病保险起付线确定为11841元，而当年其城乡低保标准分别为年人均4428元和2667元，大病保险起付线已经达到农村低保标准的4.4倍。同时，医疗救助与大病保险在对象范围、用药目录、报销比例、费用结算等方面还需要进一步做好衔接，避免医疗保险在上游作用发挥不足，医疗救助在下游压力过大。

2.3 整体救助水平依然偏低

据统计，2015年，全国医院次均门诊费用233.9元、次均住院费用8268.1元，按当年可比价格比上年上涨5.6%，三级公立医院人均住院费用达到1.2万元，而2015年全国平均人次均住院救助和门诊救助水平分别为1596元和177元，仅占当年人均住院和门诊费用的19.3%和75.7%。相较于快速增长的医疗费用支出，整体来看，全国人次均住院救助水平明显偏低。此外部分重特大疾病患者的医保目录外用药和诊疗项目较多，医疗费用支出较大，实际医疗负担仍然较重。

3 实现医疗救助助力健康扶贫的思考

要合力发挥医疗保险和医疗救助托底保障作用，进一步健全完善重特大疾病医疗保障机制。在推动实施健康扶贫工程中，医疗救助要始终遵循“保基本、托底线、救急难、可持续”的基本原则，科学测算资金需求，积极争取各级财政加大资金保障力度，将有限的救助资金用在“刀刃”上，用在困难群众最迫切需要解决的问题上。

3.1 完善相关制度设计

合理资助困难群众参加基本医疗保险。对城乡低保对象、特困人员等重点救助对象参加基本医疗保险的个人缴费部分给予补贴，特困人员给予全额资助，低保对象给予定额资助；完善资助农村扶贫建档立卡贫困人口参加新农合的政策，确保困难群众及时获得基本医疗保险。着力提高救助水平。加强部门协作配合，严格管控医疗卫生费用不合理增长，科学测算医疗救助资金需求，确保重点救助对象政策范围内住院自负费用救助水平不低于70%。规范经办管理机制，完善“一站式”信息交换和即时结算机制，健全社会力量参与、“救急难”等工作机制，确保救助资金及时高效用于困难群众。

3.2 加强大病救助力度

完善重特大疾病医疗救助工作方案，加强资金保障和日常监管，规范对象认定办法和工作程序，依据家庭经济状况、医疗费用支出、医保报销等情况确定对象范围，采用信息化手段核准对象信息，在做好低保对象和特困人员医疗救助基础上，向低收入救助对象和因病致贫家庭重病患者适当拓展。综合考虑患病家庭实际情况，分类分段设置住院救助比例和最高救助限额，以梯度救助方式把有限的救助资金用于最困难的救助对象。统筹发挥“救急难”作用，对因罹患重特大疾病超出家庭承受能力，基本生活出现严重困难的群众，及时给予临时救助及其他帮扶，合力减轻困难群众的医疗费用负担。

3.3 促进与大病保险衔接

明确加强医疗救助与大病保险衔接的具体措施，通过降低起付线、提高报销比例和封顶线、扩大合规用药和诊疗目录等具体措施，对困难群众实施更加精准的支付政策，降低获得大病保险的门槛，防止因支付能力不足得不到制度覆盖。对已明确临床诊疗路径的重特大疾病病种，可以采取按病种付费等方式给予医疗救助。借助大病保险委托商业机构承担经办管理的优势，建立大病信息通报制度,及时掌握贫困大病患者医保支付情况,做好资金筹集使用测算、异地就医、医疗费用监管等工作。

3.4 引导社会力量参与

按照相关法律法规规定，落实社会力量参与医疗救助应当享受的财政补贴、税收优惠和费用减免等政策，支持社会力量参与医疗救助。研究探索将医疗救助具体服务事项，通过委托、承包、采购等方式向社会力量购买服务。充分发挥村（居）民委员会、社区服务机构、社工组织和专业社会工作者的作用，动员社会公众积极参与志愿服务，及时发现并报告医疗救助对象，根据救助对象实际困难和需求，动员社会力量提供多样化救助、个性化救助。

[1]习近平.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2013.

[2]王东进.建立重特大疾病保障和救助机制是健全全民医保体系的重大课题——学习党的十八大报告体会与思考之二[J].中国医疗保险，2013（4）：5-8.

The Function and the Thought of Medical Assistance in Health Poverty Alleviation

Xu Na,Tian Gu (The Ministry of Civil Affairs of Social Assistance the Department of Medical Treatment, Beijing, 100721)

The medical assistance system, as an important part of the multi-level medical security system of China, is an institutional arrangement underpinning basic medical security for the poor people, in which the system function is steadily improving, can benefit more poor people and accurately identify target subjects, and can reduce the burden of personal cost with more convenient salvage services. But in the implementation process, it is still facing some difficulties, such as pressure in medical aids funds, loose connection with serious illness insurance system, and low level of overall assistance, etc. It is suggested that the relevant system design should be improved, the degree of assistance for serious illness should be intensified, the connection with serious illness insurance should be improved, and the participation of social forces should be guided.

medical assistance, poverty alleviation, function, problem, suggestion

F840.684 C913.7

A

1674-3830（2016）11-34-3

10.369/j.issn.1674-3830.2016.11.007

2016-10-14

徐娜，民政部社会救助司医疗救助处副处长，主要研究方向：医疗救助。