城市治理政策制定中流动商贩的利益表达研究

吕跃

（广州大学公共管理学院，广东 广州 510006）

城市治理政策制定中流动商贩的利益表达研究

吕跃

（广州大学公共管理学院，广东 广州 510006）

流动商贩的利益表达有利于拓宽治理政策的覆盖面，削减治理政策在实际执行中的摩擦，提升公众对治理政策的认同。本文通过对现行体制下利益表达的多种途径进行研究，发现信访、大众媒体、社会组织等途径的利益表达效果令人堪忧，存在利益表达主体不平衡、利益表达客体不作为、利益表达途径不畅通等问题。在多元利益交织的时代背景下，政府应该从提升流动商贩利益表达能力，优化流动商贩利益表达的制度建设，以及增强政府回应能力等多方面着重妥善解决城市治理政策制定中多元利益的冲突。

城市治理；政策制定；流动商贩；利益表达

城市治理政策是公共政策的重要组成部分，城市治理是城市政府与非政府部门相互合作、促进城市发展的过程。实质上，城市治理是在复杂的环境中，政府与其他组织和市民社会共同参与管理城市的方式。流动商贩群体参与利益表达的过程是城市治理政策社会主义民主化的潜在要求，是城市治理政策持续长效运行的根基。

一、城市治理政策制定中，流动商贩利益表达的意义

城市治理政策的制定过程，实际上是各种与城市治理相关的利益群体，把自己的利益诉求输入到城市治理政策制定的系统中，由城市治理政策主体根据自身利益的需求，对复杂利益关系进行调整的过程。流动商贩的利益表达，对于城市治理问题的界定、城市治理政策的规划以及城市治理政策中各种相互冲突的利益诉求的相互协调，都具有重要的意义。

1.有利于提高城市治理政策的科学性

任何一项政策总是要付诸实施的，而实施就必须具备实施的现实条件与可能，否则，即使是再好的政策也无法有效实施。然而，城市治理政策制定者是属于有限理性的，会受到来自多方面的限制，因此，流动商贩的利益表达行为有利于城市治理政策制定者获取更加全面的信息，拓宽城市治理政策覆盖面，削减城市治理政策在实际执行中可能造成的不必要的摩擦，进而提高城市治理政策的科学性。

2.有利于推动城市治理政策的执行

首先，政策是由其性质所决定的，目的在于为广大公民谋取利益，而不是为少数人谋取利益。流动商贩进行利益表达的行为，能够将自身利益诉求传递给政策制定者，为城市治理政策的制定提供多元化的信息，使得城市治理政策体现更广泛人群的利益，因此更容易得到更多认可，在执行中也无疑会更为顺利。其次，流动商贩进行利益表达的行为是落实社会主义民主化的重要方式，既能够实现社会主义民主的价值，又可以保障流动商贩的合法权益不受损害，进而使得流动商贩对政府的信任感在无形中得到增强，从而以正面态度推动城市治理政策的广泛执行，降低城市治理政策的执行难度。

二、城市治理政策制定中，流动商贩利益表达的途径

阿尔蒙德在《比较政治学：体系、过程和政策》中提出：“当某个集团或个人提出政治要求时，政治过程就开始了。这种提出要求的过程称为利益表达”。在我国，流动商贩的利益表达途径分为制度化途径和非制度化途径。制度化途径一般包括人大、政协、信访等。通过制度化以外的方式进行利益表达，被称为非制度化利益表达。非制度化利益表达较为典型的是社会组织、大众媒体等。

（一）制度化途径

1.人民代表大会

人民代表大会制度是根据民主集中制原则，由选民选举代表，组成人民代表大会作为国家权力机关，管理国家事务的政治制度。其中，人大代表通过提出议案方式，代表选民参与到社会主义民主决策当中。而流动商贩可以通过所在的地方人大代表，进行自身的利益诉求的表达，进而形成议案，将流动商贩的利益诉求传递到城市治理政策中。

2.政治协商会议

政治协商会议是指民主党派、无党派民主人士在中国共产党领导下，就国家大政方针民主协商。正是由于政协委员在法律上有权力对政府行为进行建议、监督，所以，政协委员可以对与流动商贩利益息息相关的问题开展调查研究，进行协商讨论，通过调研报告、提案等形式，在政协会议上向政府提出建议，最后影响到城市治理政策的制定。

3.信访

信访，是指公民采用书信、走访等形式，向县级以上人民政府工作部门反映情况，提出意见或者投诉请求，依法由相关行政机关进行处理的活动。由于其耗时短、作用直接、利益表达距离短，被视为相对有效的利益表达方式，因而每年都有不少流动商贩通过这一途径进行利益表达。

（二）非制度化途径

1.社会组织

政府与企业外的组织，统称为社会组织。根据职能标准，社会组织分为以下几种类型：一是准行政组织，能行使一定行政职能，比如工会、妇联；二是事业组织，是公共事业的重要组成部分，包括从事科教文卫体等组织；三是公益组织，志愿者团体、社会救济组织等属于此类；四是中介组织，指依法通过技术服务、专业知识，提供代理性、公正性的中介服务机构。特别是近些年来中介组织在中国发展较快，对城市治理政策的制定发挥的影响日益显著，进而成为流动商贩有效利益诉求的新途径。

2.大众媒体

大众媒体是近些年流动商贩群体进行利益表达的重要方式，包括电视、报纸、网络等。大众媒体对流动商贩的相关报道能引起大范围的群众关注，进而逐渐形成舆论压力，进一步促使政府不得不在政策制定中，对流动商贩的利益进行慎重考量。尤其是近些年政府逐渐重视通过媒体获得的舆论信息，流动商贩群体通过大众媒体进行利益表达的有效性大大提升。

此外，还存在着其他利益表达途径，例如游行示威、静坐等。但此类方式在当下是不合法的，是利益受损方由于利益表达途径受阻，长期不满而爆发的，不属于本文讨论内容。

三、城市治理政策制定中，流动商贩利益表达的成效

伴随着国家和地方政府对流动商贩利益表达的日益重视，再加上信息渠道的完善，尤其是网络媒体的发展，利益表达渠道在国家政策影响下进一步得到扩展与畅通。其次，随着我国法律体制的逐步完善，流动商贩的利益诉求正通过多元化的途径得到切切实实的表达。

1.通过人大和政协进行利益表达

一个人大代表是一方百姓的缩影，一个人大代表的议案是千百万人民的呼声。人民代表大会制度和政治协商制度是利益表达途径的重要组成部分，是社会主义民主的发展需要。随着法律法规的不断完善，越来越多的流动商贩通过人大代表或政协代表，成功地表达利益诉求。

例如，四川人大代表翟峰通过与流动商贩的交流和研究，在人大会议上同其他代表附议，联名提出破解流动商贩管理难题的议案，提议建设能满足市民需求和有利于流动商贩经营的临时疏导区。之后，成都城管局率先在高新区试点，实行分时段、分片区管理，根据具体情况划定临时经营区。可以说，流动商贩群体通过人大代表，成功表达了利益诉求，进而对城市治理政策的制定产生积极影响，惠及广大流动商贩。

此外，天津政协委员陈淑珍与很多流动商贩进行交流，对流动商贩治理问题进行专项调研，并在天津政协会议上将流动商贩关心的流动摊位治理问题写进提案。随后，天津市市场监管委印发《关于进一步加强食品生产加工小作坊、食品现场制售、食品流动摊贩监督管理工作的意见》通知。由此可见，流动商贩群体的利益表达确实能够通过政协途径真真正正得到有效落实。

2.通过市民座谈会进行利益表达

诸葛亮曾说过：“故为政道，务与多闻，是以采纳众下之言，谋及庶士，则万物当其目，众音佐其耳。”城市治理政策的对象是包括流动商贩在内的广大人民群众，能否主动问计于民、群策群力，是检验城市治理政策真正落实“民之所忧，我之所思；民之所思，我之所行”的标准。

在这方面，广州市走在了全国领先的位置。2010年8月，广州市城管委发布《广州市流动商贩管理暂行办法》（以下简称《办法》），面向广州社会征求意见，随后召集20名市民和流动商贩代表举行座谈会，希望通过问计于民，群策群力、集思广益。会后，广州市城管委副主任孙金龙表示，市民座谈会中的合理建议都会被考虑纳入《办法》当中。显然，通过座谈会的方式，不仅改变了政府过去制定政策脱离民意的情况，而且大大提升了政策制定的科学性。

四、城市治理政策制定中，流动商贩利益表达的困境

在城市治理政策制定中，利益表达过程中的任何环节出现问题都会影响流动商贩利益表达的正常进行，进而影响治理政策的制定。当前，城市流动摊贩利益表达问题突出表现在以下的几个方面：利益表达主体、利益表达客体不作为、利益表达途径问题，部分问题相互交织、互相影响。

1.利益表达主体不平衡

在利益表达机制中，利益表达主体并不平等，利益表达主体割裂成强势群体和弱势群体对立的局面。强势群体主要由受过高等教育和掌握更多资源的人组成，组织化高，更容易在体制内进行利益表达，如通过培植利益代言人赢得话语权。相反，由于流动摊贩群体的自身定位较低，并没有把自身定位在可以行使正当权利和捍卫正当权益的公民身份上，所以政治参与意识比较薄弱。另一方面，流动摊贩群体受教育水平普遍偏低、利益表达能力不足的现状严重制约自身的利益表达行为，致使部分流动摊贩想要表达自身利益诉求时却无从下手。

2.利益表达客体不作为

政府作为利益表达客体，本应该做好信息收集者和执行者的角色，却出现不作为的现象。部分政府官员由于“官本位”思想的作祟，渺视民意，更有甚者人为制造民意，剥夺了底层群体的利益和权利，致使流动摊贩群体的正当利益表达无法在制度化途径中得到落实。长此以往，不仅损害政府“为人民服务”的正面形象，而且会引起部分群众对政府的敌对情绪，影响社会的和谐稳定。

3.利益表达途径问题

在现行制度框架内，尽管我国初步建立人民利益表达的制度体系，但是在实践过程中多数利益表达途径的象征意义大于实际意义，因而致使流动商贩难以利用制度化途径和非制度化途径表达利益诉求，导致自身利益持续受到损害。针对流动摊贩利益表达途径问题的关键，并不在于多与少，而在于能否通畅无阻地表达利益诉求。当现行的利益表达途径无法解决问题时，流动摊贩群体也只能无奈、被迫采取极端方式表达利益诉求。全国群体性事件的数量以及参与人数正在逐年递增，给社会和谐稳定带来很大的威胁与挑战。但是，由于群体性事件成本较高而无法经常使用，这也使得流动商贩群体长期处于失衡状态。

五、城市治理政策制定中，流动摊贩利益表达的优化

1.提升流动摊贩群体的利益表达能力

（1）提高流动摊贩群体利益表达的意识。流动商贩应该正确认识到自身和所在群体的利益，并且要准确把握长远利益和短期利益、公共利益和群体利益，然后通过合法途径有效地表达出来，使城市治理政策的制定向自身群体倾斜。流动摊贩群体的积极参与意识越是普遍，则利益表达行为就会越广泛，也会越深入。

（2）提高流动摊贩群体的组织化程度。目前，无论是流动商贩群体的组织化意愿，还是组织化所需的政治和社会环境，都与理想的组织化程度存在很大差距，这需要政府在法律上给予适当的法律保障。政府应制定相关政策，帮助和扶持流动商贩群体组织的建立和发展。例如成立流动商贩协会，在协会中征求商贩意见，再由协会代表通过制度化途径或非制度化途径进行利益表达。流动商贩群体组织的组织化程度的提高，有利于为政府和流动商贩之间建立可持续沟通的平台，使得个体利益通过组织化的结构进行表达，让流动摊贩合理利益诉求能有效地传递到城市治理政策当中。

2.强化政府对流动商贩利益表达的回应

（1）提高吸收流动商贩利益表达的效率。在城市治理政策制定中，某些政府官员对流动商贩的利益诉求熟视无睹，纯粹从部门利益角度出发制定政策，弱势群体的利益表达在公共政策中得不到回应，势必造成“利益结构的断裂”。因此，政府应尽快建立政府回应绩效评估制度和政府回应责任追究机制，通过评估系统，对政府回应流动摊贩群体利益诉求的绩效进行评估，并落实公务员回应工作的政治责任，以提高公务员的工作水平、办事效率。

（2）重视流动商贩群体利益表达。政府必须重视流动商贩群体的利益表达，将流动商贩群体的利益表达纳入到制定城市治理政策的信息来源渠道。与此同时，政府应向流动商贩公布相关政策资讯，不单单公布政策内容，还要公开决策程序，这体现政府与流动商贩之间的信任，也是推动流动商贩有序政治参与的重要方法。

3.优化流动商贩利益表达途径的制度建设

（1）疏通现有利益表达途径。首先，必须继续坚持完善人民代表大会制度和政治协商制度。一方面，建立完善人大代表、政协代表与流动商贩的联系机制；另一方面，提高流动商贩群体在各级人大代表中的比例，以提供流动商贩在利益表达途径的影响力。其次，规范信访制度。政府应着手进一步强化基层基础建设，及时有效地接受流动商贩利益诉求，并立法严厉惩处妨碍信访的任何形式的行为。此外，可以通过现代化方式探索实行网上受理信访制度。

（2）引导流动商贩非制度化利益表达。流动商贩群体的利益表达是政府无法回避，且不能回避的问题，政府必须正确认识非制度化表达，进一步拓宽城市治理政策制定中流动商贩利益表达的途径。例如：完善市民接待日制度、领导电话公开制度等比较有效的途径，对流动商贩进行积极引导。

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