关于国有土地上房屋征收补偿法律法规之探讨与研究

文/许克军 辽宁省锦州市松山新区国有土地上房屋征收办公室 辽宁锦州 121013

关于国有土地上房屋征收补偿法律法规之探讨与研究

文/许克军 辽宁省锦州市松山新区国有土地上房屋征收办公室 辽宁锦州 121013

近年来，随着改革开放的深入，我国的城市化进程逐步加快，旧城改造及城市建设取得了举世瞩目的巨大成就。在我国城市化不断推进过程中，城市房屋征收成为了阻碍城市经济建设发展的瓶颈。为了能够更好的推动城市经济建设，必须要对房屋征收工作进行深入的研究，改进《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定中所存在的不合理的地方，通过合理的补偿来减少各种矛盾的发生。为此，在文中分析了《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定中房屋征收补偿内容不合理的地方，探讨了土地附属的空间资源是否应该给予被征收人补偿，并就公平、公正补偿提出了几点建议。

房屋征收；城市建设；补偿

在城市房屋征收中仍然存在着打砸抢等方式的暴力拆迁，集体上访、自焚、自杀或者暴力抗法事件时有发生，严重影响了社会和谐稳定，阻碍了我国社会主义经济建设的快速发展。笔者认为，由于房屋征收条例有关补偿方面的法制观念滞后，没有真正从房屋拆迁转变到房屋征收上来，导致房屋征收条例规定补偿的具体内容不合理，致使房屋征收补偿额度低，这是房屋征收过程中产生矛盾和冲突的根本原因。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院第590号令）与《城市房屋拆迁管理条例》相比较，虽然房屋征收条例规定用县级以上政府作为征收主体来取代了开发企业作为拆迁人的拆迁主体，把房屋拆迁的企业行为改革成政府的行政行为，从制度上完全消除了开发企业与被征收人之间直接的利益的矛盾和冲突，但是，由于征收条例没有解决补偿额度低这一根本性的问题，因此在房屋征收中矛盾仍然比较激化。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》在征收补偿的问题上规定了应该遵循公平补偿、决策民主、程序正当、结果公开的原则外，没有根本性、实质性的突破，规定的征收补偿的具体内容与《城市房屋拆迁管理条例》没有任何变化，实行的仍然是：产权调换和货币补偿，且产权调换是货币补偿的一种特殊形式；补偿对象是所征收的房屋，以市场评估价格为补偿价格；评估时点都是房屋改造开始时的时点，即房屋拆迁许可证取得时间或者是政府房屋征收决定公告时间。房屋征收条例和房屋拆迁条例都没有对土地使用权、土地附着的空间作为一种资源及其可能产生的效益给予充分的肯定和考虑，致使《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院第590号令）规定的房屋征收补偿具体内容不全面、不准确、不科学，造成征收补偿额度不到位。

一、《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院第590号令）实施的征收补偿办法

根据《中华人民共和国宪法》第十三条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”《中华人民共和国物权法》第四十二条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院第590号令）第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。”第十七条规定：“做出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。”第十九条规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”第二十一条规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。”

我国的《宪法》、《物权法》都规定了国家为了公共利益的需要可以依法对公民的私有财产包括房产进行征收并给予补偿，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院第590号令）及以前实施的《城市房屋拆迁管理条例》，对房屋如何征收与补偿都进行了具体的规定。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院第590号令）完全延续了《城市房屋拆迁管理条例》实行的房屋拆迁补偿的办法，即房屋产权调换和货币补偿。房屋征收条例本意是，在补偿额度上产权调换与货币补偿是相等的，规定被征收人如果实行产权调换的“应当与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。”也就是说，产权调换是货币补偿的一种实物补偿方式。货币补偿是以被征收房屋的评估价格为补偿标准的，评估时点是房屋征收决定公告之日，这样被征收人所得到的补偿金额，实际上就是房屋征收前的市场价格，与房屋改造成果没有任何关系。被征收人所得到的货币补偿金额，在所征收房屋的地段上，改造后购买不到同样大小的房屋，更不可能通过房屋改造来改善居住条件了。如果有改造居住条件的意愿，就必须实行产权调换。实行产权调换也有两种方式，一是先进行货币补偿，之后放弃原居住地较好的生活地段，再到生活条件相对较差的地段，可以购买到与原房屋大小相当的房屋；二是在原地段实行产权调换，在原房屋补偿价格基础上，还要以房屋改造后的商品价格增加出资。

因此，虽然原居住地段的生活环境即使得到改善，但是与被征收人没有任何关系。也就是说，被征收人在征收前房屋的市场价格就是你的补偿价格，开发改造的成果与你无关；被征收人所使用的土地是国家的，由土地所带来的利好仍然与你无关。被征收人只有老老实实的搬家腾地方，否则就违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，违反法律法规的结果就是被强制拆迁。

二、《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的房屋征收补偿内容不合理

《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的补偿额度是否全面、准确、科学，决定着补偿的额度是否合理，直接决定或影响着房屋征收工作能否公平、公正，能否依法有序顺利进行。房屋征收补偿额度不合理，其根本原因就是《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的征收补偿的具体内容所造成的，它是如何征收补偿的法律法规的理论依据。如果相关法律规定的征收补偿的具体内容不全面、不准确、不科学，那么征收补偿的额度就一定很低，这是必然的。我们首先来分析下面几个问题，一个是房屋作为补偿对象的评估价值如何构成，一个是补偿的评估时点应该如何确定，还有关于土地使用权是否应该补偿等。

1.房屋征收补偿具体内容法律法规的相关规定

《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院第590号令）第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。”第十七条规定征收补偿的具体内容：“做出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。” 第十九条规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”房屋征收条例的第十七条规定了征收补偿的三项具体内容，其中第（一）项房屋补偿是补偿的主要内容，而第（二）、（三）只是过渡时期的补偿，这项补偿是天经地义的，用人家的地方撵人家搬走，造成很多麻烦，过渡时期的费用能不给人家补偿吗？事实上，房屋征收条例只给了房屋补偿，而房屋的补偿也只是房屋改造前的市场价值。应该说，这样规定补偿数量，好像符合逻辑和情理，实际上这种规定具有一定的蒙蔽性。因此，所征收房屋的价值有可探讨的地方。

2.作为补偿对象被征收房屋评估价值的构成与分析

《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院第590号令）对被征收房屋的补偿价格只有原则性的规定，而在建设部《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条是这样规定的：“被征收房屋价值评估应当考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素。” 按照这一条规定，我们来分析一下所征收的房屋价值的构成。也就是说，被征收房屋的价值主要是由四类因素构成：第一类因素是位置（区位、占地位置）；第二类因素是用途（房屋用途、土地使用权用途）；第三类因素是房屋状况（建筑结构、新旧程度）；第四类因素是数量大小（房屋建筑面积、占地面积）。《国有土地上房屋征收评估办法》规定的房屋评估价值是由这四类因素组成的。在这里，我们只需进行计算比较征收补偿单位价格的高低，不必计算征收补偿总的补偿数量，那么就完全可以不考虑第四类数量大小的因素；第三类因素是房屋本身的建筑结构和新旧程度，我们可以假设完全是同一建筑结构十成新的新建房屋，充其量也就是建筑成本而已，而且由于现代物流的发达，各地建筑成本单位价格并无太大差距，事实上它在房屋评估价格中所占比例不大；第二类因素是用途，房屋和土地的用途有两种，一个是规定的用途，一个是所使用的用途，在现实生活中，即使房屋产权证所登记的用途是住宅，但用于商服等其它用途的也不在少数，所以，实际上房屋和土地的用途是由房屋产权人如何使用所决定的，一般来讲用途因素在改造前后一致，并不影响房屋评估的单位价格；现在，只剩下第一类因素是位置因素，在评估价格中房屋所在位置起着重要甚至是决定性的作用，换句话说，只要拥有了土地和土地使用权，房屋的有无已不重要。经过以上分析可以看出，第二、三、四类因素，在房屋评估价格中所占比例不大，房屋的价值主要是由房屋所在的位置决定的。同样的房屋由于位置不同而具有的价格却是天壤之别。因此，之所以房屋的评估价格高是由于房屋位置重要而决定的。

因此，被征收房屋价值的高低主要是由房屋和土地所在位置决定的。从理论上讲，在房屋位置一定而其它条件不变或者可以忽略不计的情况下，房屋征收前的价值和改造后房屋价值相比只是相差了房屋建造成本的差价，而且在一定条件下它应该是一个常数。然而，现实的情况是，任何地段的房屋征收，改造后房屋单位价格与改造前的房屋单位价格的差价，都远远大于房屋建造成本本身的差价；而且随着征收房屋所处的位置越好，评估的单位价格会越高，这个差价也随之会越来越大。

3.《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院第590号令）及《国有土地上房屋征收评估办法》规定的评估时点对征收补偿的影

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。”《国有土地上房屋征收评估办法》第十条规定：“被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。用于产权调换房屋价值评估时点应当与被征收房屋价值评估时点一致。”

《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定了评估被征收房屋价值的评估时点，并且规定了被征收房屋价值的补偿必须高于或等于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格，但没有规定用于产权调换房屋的评估时点；《国有土地上房屋征收评估办法》规定了评估被征收房屋价值和用于产权调换房屋价值的评估时点，实际上规定的都是房屋征收决定公告之日。

这样规定貌似公平公正，实际上对被征收人是极其不公平的：

（1）评估时点规定本身已经说明，当政府房屋征收决定公告之日，就是被征收人失去土地使用权之时，而且所得的补偿只是房屋征收改造前房屋的市场评估价值，与房屋改造成果无关。房屋征收条例如此规定，就已经把全国所有的被征收人排斥在享受公共利益之外，这样规定本身就已经失去公平、公正。以土地公有制的名义剥夺被征收人的土地使用权，用这一土地进行改造，而改造成果与被征收人无关，这是赤裸裸的掠夺。如果改造成果为政府所有，政府有与被征收人争利之嫌；如果改造成果被开发商窃取，那就是巧取豪夺。

（2）事实已经表明，房屋改造后要比改造前的商住条件、生活环境和基础设施等各项功能强得多，起码商住价值要得到很大的提高。把评估时点规定在改造前，即使规定房屋评估价值是当时的市场评估价值的最高值，也是不公平的。这实际是把失去土地使用权人与改造成果相分离，这与我们社会主义公有制和改善提高人民生活水平的目的是背道而驰的。

（3）产权调换房屋评估时点被规定与被征收人房屋评估时点一致，即房屋征收政府公告的日期，这项规定貌似公正，实际上却是把房屋改造成果排除在外的一种做法，也是不公平的。

4.《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的土地使用权是否补偿的概念模糊

首先，《中华人民共和国土地管理法》第二条第一款规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”，第二条第四款又规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。” 第五十八条规定“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：(一)为公共利益需要使用土地的;(二)为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；依照前款第(一)项、第(二)项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。” 在这里土地管理法原则性地规定了“对土地使用权人应当给予适当补偿”。

其次，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”在这里征收条例规定的征收补偿的原则是“公平补偿”。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定：“做出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。”同时，征收条例第十三条又规定：“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。”

从这里可以看出，虽然《中华人民共和国土地管理法》对国有土地使用权原则性地规定了给予适当补偿，但是《国有土地上房屋征收与补偿条例》对土地使用权是否补偿、如何“适当”补偿并没有做出明确而具体的规定。

事实上，在实际工作中经常遇到这个问题，我们给予的解释是：土地使用权已经给予补偿，这个补偿包含在所征收房屋的评估价格之中，根据是中华人民共和国住房和城乡建设部制定的《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条的规定：“被征收房屋价值评估应当考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素。”然而，事实上这是一个兜底的条款，这条规定也只是“考虑”了土地使用权的补偿问题，这是一个没有量化的模糊解释。我们已经分析过，事实上土地和土地使用权在房屋评估价格中占有非常大的比例，是房屋评估单位价格的重要组成部分。因此，我们的解释很难让被征收人满意和信服。

三、土地附属的空间资源是否应该给予被征收人补偿

被征收房屋土地附属的空间作为公共资源，可以带来巨大的收益，应该给予被征收人补偿，但是《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院第590号令）完全回避了这个问题。政府进行房屋征收目的是，通过房屋征收收回土地使用权，重新分配和利用该土地及相应的空间资源，从而进行城市开发与建设。这个土地附属的空间资源实质上是国家的公共资源，它带来的利益是隐性的、潜在的、巨大的，是房屋征收与改造的前提条件和动力，否则进行房屋改造是不可想象的。它具体表现形式是，利用房屋征收获得的土地及空间资源增加建筑容积率，政府通过增加建筑容积率来达到房屋改造的目的，而建筑容积率是由政府在自然规律许可的情况下可以任意规定的。

我国实行的是社会主义公有制，这些资源从理论上讲是公共资源，应该是全民所共有。因此说，《国有土地上房屋征收与补偿条例》应该考虑给予被征收人补偿，即原土地使用权人有权享受或者部分享受房屋改造的成果。

实施《城市房屋拆迁管理条例》时，在“谁开发谁受益”的思想影响下，开发商因占有货币资源而获取了这个隐性的、潜在的、巨大的空间资源，独自占有了这个资源带来的暴利。

由于相关的法律法规尤其是《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院第590号令）没有考虑空间资源带来的巨大利益，致使房屋征收补偿规定的具体内容不全面、不准确、不科学，损害了被征收人的利益，被征收人得到的补偿被压得不能再低。

四、进行公平、公正补偿几点建议

1.修正《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院第590号令）的征收补偿思路

应该说，《国有土地上房屋征收与补偿条例》在拆迁条例的基础上已经取得了很大进步，第二条就已经明确规定了应当对被征收房屋所有权人要给予公平补偿。但是，在补偿这个关键问题上，习惯性地延续了房屋拆迁条例的补偿思路，没有真正完成从房屋拆迁条例到房屋征收条例的转变。房屋拆迁条例包括了所有公益与非公益城市建设项目的改造，而房屋征收条例规定只有在为了公共利益需要的情况下，才能征收国有土地上单位、个人的房屋，这就决定了房屋征收条例仍然沿用原来的房屋拆迁条例的补偿思路是错误的。事实上，在市场经济的今天，征收补偿是否做到真正公平、公正，是解决房屋征收补偿工作中利益冲突的最好办法，而房屋征收条例有关征收补偿的规定正确与否，是房屋征收工作能否做好的前提和基础。

2.《国有土地上房屋征收与补偿条例》应该修改完善关于征收补偿的具体内容

（1）明确增加对土地使用权的征收补偿

《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的征收补偿是被征收房屋补偿和其它一些过渡性的补偿，修改后的房屋征收条例应该明确增加对土地使用权的补偿，而不是所谓的把土地使用权的补偿包括在房屋的评估价格之中。

（2）房屋征收评估时点以房屋改造完成后的日期为评估时点

房屋征收条例规定的评估时点是政府征收决定公告的日期，应该改为该建设项目预计完成的日期。开发商售房时，就是以建设项目预计完成的远景规划为售房条件的。只有把房屋评估时点改为该建设项目预计完成的日期，才能保证被征收房屋的补偿价格趋向合理。

（3）《国有土地上房屋征收与补偿条例》应该明确规定被征收人有权享受该房屋改造成果

土地附属的空间作为资源，可以为政府带来巨大的利益。这些土地资源是政府由于被征收人不得不放弃土地使用权而获得的，被征收人有权享受房屋改造成果，这是一个相当复杂的问题，具体如何操作有待深入探讨和研究。比如，目前房屋征收工作中，由于工作阻力太大，有的地方在实际工作中对原房屋采取了“拆一还二”的补偿方式，事实上这就是被征收人提前享受了房屋改造成果的一种形式。

3.《国有土地上房屋征收与补偿条例》应该明确规定不许开发企业以任何形式参与房屋征收活动

在房屋征收过程中，不确定将来的土地使用人，明确规定不许开发企业以任何形式参与房屋征收活动，真正做到房屋征收主体从开发企业到政府的转变。从制度上杜绝开发商幕后操纵房屋征收活动和圈地占地的行为。

4.加强宣传解释工作

在房屋征收的法律法规相当完善的条件下，工作人员要加强宣传力度，作好被征收人的思想工作，要耐心讲解相关的法律法规，讲清利弊关系，仔细算账，让被征收人做到心中有底有数。工作人员必须多次反复宣讲，彻底讲清讲透。解决问题要讲究策略、方式、方法，先易后难，“分化瓦解，各个击破”，足一解决，对要求超越法律法规的极少数被征收人，也不要姑息迁就，一律公平对待，要让先搬家的不吃亏、后搬家的也占不到便宜，以免造成征收补偿的不公平，还要发动被征收人协助工作，形成舆论压力，必要时依法诉讼。

5.加强法律法规的监督管理及完善司法救助

无论法律法规有多么完善，不真正认真执行都会出问题。必须建立一套完整的行之有效的房屋征收补偿工作的监督机制，加强对征收工作人员的监督管理，必须严格按照法律法规执行，坚决杜绝征收工作中的腐败行为，真正做到决策民主、程序正当、结果公开，做到公平补偿。积极鼓励所有被征收人充分发表意见和建议，进行全程、全方位的参与和监督，以保证征收工作依法、有序、有效地顺利进行。同时，保障被征收人行政和法律的司法救助权力，为被征收人进行申诉和诉讼提供一切便利条件，最大限度地保证被征收人的利益不受侵害，以减少征收工作中矛盾与冲突。

结语：

我们必须承认，任何法律法规的完善都是经过很多人艰苦努力，坚持实践，不断思考、探索、总结经验教训的结果，都是大家集体智慧的结晶。房屋征收条例也是如此。即使征收条例再完善，由于人们认知的不同，也会存在利益的矛盾和冲突，但是终究会得到绝大多数被征收人的理解和支持，使房屋征收工作顺利进行。以上是本人根据多年来从事拆迁工作的经验，结合我国的实际情况，对我国房屋拆迁条例和国有土地上房屋征收条例关键而敏感的问题，提出自己个人不成熟的思考和建议，为我国的房屋征收工作能够依法依规顺利有序进行，维护社会和谐稳定，加快我国社会主义经济发展速度献计献策，来贡献自己的绵薄之力。

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