我国卫生监督管理的现状及存在问题

胡峻

南京市建邺区卫生监督所 江苏南京 210000

我国卫生监督管理的现状及存在问题

胡峻

南京市建邺区卫生监督所 江苏南京 210000

卫生监督体系是公共卫生体系的重要组成部分，是执行国家卫生法律法规，维护公共卫生秩序和医疗服务秩序，保护人民群众健康，促进经济社会协调发展的重要保证。卫生监督自1990年从卫生防疫司分离出来，直至现在国家组建国家卫生和计划生育委员会设置综合监督局，经历了多次重大的调整和变革，如国家卫生监督部门名称的变化，食品安全监督、职业卫生监督部分职能的划转等。建国以来，国家对卫生监督工作也相继出台了一系列的方针、政策。例如，《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》提出，要建立“具有中国特色的包括卫生服务、医疗保障、卫生监督执法的卫生体系”[1]。而后，经国务院同意卫生部先后印发了《关于卫生监督体制改革的意见》[2]、《关于卫生监督体制改革实施的若干意见》[3]，正式拉开了全国卫生监督体制改革的序幕。本文将从国内外卫生监督管理两方面进行分析，综述我国卫生监督管理的现状及可能存在的问题，为后续的研究提供理论基础。

卫生监督 管理 对策

一、背景介绍

公共卫生是社会事业的一个重要组成，关乎公众的切身利益和健康安全。而公共卫生监督管理又是国家管理卫生事务的一个重要形式，它既是各级政府落实公共卫生服务、强化社会管理职能的根本要求，更是推动政府职能向提供优质公共服务、创造良好发展环境、维护社会公平正义转变的内在需求[4]。因此，加强公共卫生监督管理是社会建设的重要内容，是各级政府和卫生计生部口的重要职责。虽然近年来公共卫生监督管理工作取得了巨大成就，但由于公共卫生监督管理的历史发展较短，公共卫生监督管理的理论也处于起歩阶段，各种新情况、新挑战不断出现，在公共卫生监督管理的理论和实践方面还有侍不断地探索[5]。

公共卫生监督管理是依据公共卫生法规的授权政府卫生行政部口，对公民、法人和其他组织贯彻执行卫生法规的情况进行监督检查，对违反卫生法规、危害人体健康的行为追究法律责任的一种卫生行政执法行为[6]。行使国家公共卫生管理职能是公共卫生监督管理目的，国家实现对社会的卫生监督管理，保护公众健康权益,维护国家法制权威[7]。公共卫生监督管理是国家行政管理职能的一部分。监督主体必须是卫生行政部门或者由法律授权的卫生监督管理机关,蓝管对象是公共卫生监督管理相对人——公民、法人或其他组织[8]。公共卫生监督管理的根本属性是行政性。行政性是指公共卫生监督管理是政府公共职能。政府公共职能的实现必须管理、协调、监督等形式实施,国家通过管理、协调等公共职能来维护公众利益,并保证社会和谐稳定。对于卫生工作者和普通大众而言，是一个熟悉的概念，我们身边每一个人,都自觉的接受或从事公共卫生监督活动。在我国公共卫生监督管理已然成为一种行政管理手段变成了一种制度。打击非法行医，取缔黑诊所是一项维护公众健康权益重要工作，保证卫生事业良性发展，关系到社会安定和进步；水是万物之源，生活饮用水的卫生情况关系到千家万户，生活饮用水的安全与我们的食品安全一样，与每个人直接相关,迭些问题都是群众最关也,也是我们政府必须确保的工作。

公共卫生监督管理也具有明显的技术性的特点，这与其他行政工作不同。我们判定一种行为是否合法，必须用准确检测数据说话，没有这些数据作支撑，很难做到依法监督管理。卫生监督管理的实施需借助于许多卫生技术手段。我国目前的卫生监督管理主要包括以下5个内容：（1）卫生监督机构资源配置情况，包括人力、经费、设施、设备四个方面；（2）卫生监督机构能力建设情况，包括对卫生行政许可、卫生监督检查、案件查处、信息管理、宣传教育等11项职能履行情况进行评价；（3）卫生监督机构卫生监督技术支持服务利用情况；（4）卫生监督协管服务开展情况；（5）会各界和政府及有关部门对卫生监督体系建设和机构工作评价情况。

每个人都被赋予健康的基本权益，国家公共卫生监督管理职能正是为保障我们每个人权益而建立的。同时公共卫生监督管理保证法律法规贯彻落实,维护国家法律的尊严，也是社会经济发展的重要保障手段,在现在和将来都有十分深远的意义。公共卫生监督管理的功能主要分为抽象行政行为、具体行政行为、法律救济。省级上公共卫生监督管理机构为抽象行政行为，其他主要为具体行政行为。

公共卫生监督管理特征：首先，健康权和合法权益保护性；其次，法定性与授权性；第三，行政性与技术性；第四，广泛性与综合性，最后，强制性与教育性。

公共卫生监督管理的作用则包括以下五个方面：第一是要保障和提离公众的健康水平，第二是实施国家监督管理职能，对违法活动进行处罚；第三是保证团体组织、公民个人的健康方面的合法权益；第四是促使公共卫生监督管理机构的自我完善；第五，增强人的法制意识。

二、国内外研究现状

2.1 国外研究进展

西方的卫生监督理论是纳入大的公共政策领域内的，其监督理论主要受到分权制衡理论、有限政府和无限政府、主权在民论等重要影响。资本主义工业革命之后，经济迅速发展的各资本主义国家在公共卫生监督管理和法律建设方面制定了相应政策并颁布了与之相适应的法律法规等，包括食品安全、饮用水卫生、职业卫生、环境卫生等。

资本主义国家早期的公共卫生监督法规与行政执法是紧密相连的，公共卫生监督理论和制度作为行政执法理论和制度的一个分支，相辅相成，共同发展。管理学家别Raussman与Bozeman提出公共管理就是对政治权威的营理的观点，这个理论在民主宪政国家，公共管理具有的权力是割裂的，不但重视各层级的权力，还要求均衡部口权力。公共卫生监督管理作为公共管理的一个分支，依据特定的标志，进行适当的规划是必须的，因此通过分权而实现权力对等与平衡。除此以外，还有一个观点是公众健康责任由政府、企业、公民来共同承担，企业和公民必须对自己的行为及结果承担责任，这一理论对美国的公共卫生监督管理体制的形成产生了重大影响。德国学者Rolf所著《德国经济行政法》一书中阐述了详细介绍了德国国家辅助性原则的观点，对卫生监督执法主体方面产生深刻影响，其概括辅助性原则作为接受法律授权或者行政机关的委巧行使卫生行政执法职能的非政府組织,政府及市场三者关系处理时应遵循的原则[9]。

2.2 国内研究进展

近年来，随着我国经济的迅猛发展，国内的许多专家学者对公共卫生监督管理问题讨论愈加热烈，研究资料也越来越丰富。该项研究在国内伴随新中国成立便已开始随着改革开放和新时期深化政治体制改革，研究的进程进一步加快也取得了一些大家认同的理论成果。樊立华所著《公共卫生法律法规与监督学》、董恒进所著《卫生监督与服务实践技能教程》等都对公共卫生监督管理的基本理论、基本知识、基本技能都有了详尽阐述。21世纪以来,医药卫生体制改革步伐加快，国家公共卫生监督管理体系不断完善，却仍存在监督机构职责界定不清,管理体系不够完善，运行经常受阻等问题，这正是专家学者研究的重点。

公共卫生监督管理执法主体一直是卫生行政部口即卫生局，随着大部制改革现在为卫生与计生局,其有法律赋予监督管理权却没有执法人员，卫生监督管理机构有人员却无法律授权监督管理权。前文提到的行政性，是公共卫生监督营理的根本属性，与一般的医疗服务不同。众所周知，医疗、保健、康复单是一种卫生服务，它们是商品可有价格获得利益，但公共卫生监督管理作为一种公共产品它没有相应的价格，因此它也不能获得收益。党的十八届四中全会做出了全面推进依法治国科学决策，为深化行政执法体制改革指明了方向，依法在公共卫生等方面开展综合监督管理，把公共卫生监督管理更好执行充分体现其社会管理职能，成为一种保护公众安全一项专项制度。公共卫生监督管理过程中存在的问题也是众位学者普遍关注的热点，研究成果十分显著。例如，邓晓健《九江市公共场所卫生行政处罚中存在的问题与探讨》、陈德坤,曹月涕等《提高卫生行政执法效能的思考》、雷英《西安市卫生监督机构管理现状及对策》、纪玲《卫生行政执法责任制探讨》对公共卫生监督管理过程中存在的问题及原因都有详细论述。而薛敏《基于德尔菲法的卫生监督效能评价指标体系权重研究——上海卫生监督机构为例》以及卢中南《"柔性执法"在卫生监督执法实践中的运用与思考》都对公共卫生监督管理文化建设及执法公平性标准、要求及其重要性等进行了相关论述。

三、我国卫生监督管理体系的现状及存在问题

第一，卫生执法主体不明确。法律中明确规定卫生执法主体是卫生行政机关，但在卫生执法活动中监督所却是具体执行机构。而在我国，执法主体与执法队伍相分离，这不仅违反了责权一致的行政管理原则，而且，增加了不必要的管理环节，不利于工作的开展。例如，行政审批和处罚，从卫生监督人员现场检查开始，经科室负责人到卫生监督机构分管领导、主要领导，到卫生行政部门职能科室分管人员、科室负责人，到分管局长、局长，完成一个卫生执法行为需要 6-7个关口，提高行政效率无从谈起。执法没有法律效用，导致卫生监督机构处于卫生执法的尴尬地位。

第二，职责职能不明确，卫生监督员身份不统一。卫生监督所的性质是全额拨款事业单位，它既不是真正的卫生行政部门，也不是卫生行政部门下属的执法大队，这种行政部门委托事业单位执法作为一种中国特色，其运作的机制，法律法规的授权，经费保障，法律责任认定等，都没有完全搞清。这将导致卫生行政机关的有权无责，也会造成卫生监督机构的有责无权[10]。关于卫生监督员的身份问题，目前对卫生监督员的身份界定各地也并不一样。就拿江苏省为例，某些城市已经把卫生监督员纳入公务员管理，而某些地区则是比照公务员管理，还有一些地方列为事业单位人员。这些不统一的定位，也使得卫生监督员在日常的工作中对自己的定位产生影响。

第三，人才培养不完善。大部分卫生监督员毕业于医药院校，卫生专业知识水平较高，但法律知识、社会学、管理学等方面的知识比较缺乏，卫生监督执法综合素质不高。要调整卫生监督人员的结构，增加临床医学、法律学、公共卫生管理学等相关专业的人员，以提高医疗卫生监督效率[11]。而且，2010年实施公务员分类改革以来，卫生监督机构非领导职位的公务员均划转为卫生执法类公务员，卫生执法人员已不允许考评专业技术职务，在很大程度上导致专业素养丢失。卫生监督、预防医学专业同是一门专业技术，取消职称考评后，不强调对专业技术的重视，卫生监督执法人员可能降低对专业水平的学习，使卫生监督专业放缓发展脚步，拖慢卫生监督人才培养进度[12]。

第四，法律落实有“折扣”。目前县级以上医疗机构、乡镇卫生院和社区卫生服务中心（站）绝大部分是由政府办、非营利性、卫生局管理，受管理体制的影响，这些监督对象是本系统的单位和人员，关系网络错综复杂，人情压力重重，有些监督员，甚至是有些领导难以突破“关系网”、“人情网”的压力，势必导致执法不严、监督不力。这种“及时运动员又是裁判员”的自管自的监管模式从执法的力度和执法公正角度也存在一定“折扣”[13]。

第五，卫生执法监督网络不健全。卫生监督网络建设是关系到卫生监督执法工作能否有效开展的重要保证。随着卫生监督体制改革的不断深入，健全卫生监督网络已迫在眉睫。要尽快建立公共卫生管理组织，研究卫生监督及其他重大公共卫生问题的解决措施，协调各部门履行职责，确保卫生监督工作的正常开展；要充分发挥专业机构的核心功能；加大区级卫生防疫机构的改革力度，实现市区卫生监督双重管理。同时将政府对卫生监督的责任，特别是财政投入的保障应通过立法形式加以固定，并通过行政执法的方式实现对政府的监督，从而实现政府对卫生监督的责任[14]。

结论

卫生监督管理作为社会民生事业的一个重要部分，关系人民群众的健康安全，因此研究我国卫生监督管理的现状不但有很高理论价值，也有很强的现实意义。卫生监督管理与卫生行政执法等理论问题相关，而且与现实生活中出现的执法主体、执法监督问题相联系。如何平衡各方利益，保证公民权利与社会秩序的运行。然而，国内关于卫生监督管理方面的法律依据落后于社会实践，有很多亟待解决的问题需要后续的解决。期待卫生监督管理部口在新的一轮机构改革中不断发展，处理所面对的问题，让卫生监督真正落到实处，为人民群众的健康保驾护航！

[1]中共中央.《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》（中发【1997】3号），1997年1月

[2]卫生部.《关于卫生监督体制改革的意见》（卫办发【2000】第16号），2000 年1月

F203

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1672-5018（2016）10-008-02