参与式治理理念下基层社会治理的实践与思考

叶斌

[摘要]参与式治理是反思传统治理基础上的治理模式创新，将民主理论引入治理理念，实现增进政治合法性和深化扩展民主的双赢效果。基层社会治理的开展离不开基层公众的有效参与，只有将基层公众的参与热情转化为具体的参与行动，才能将基层社会治理的工作落到实处。

[关键词]参与式民主；基层社会治理；村民小组长队伍；参与基层治理

[中图分类号] C916 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2016）03-0031-03

基层社会治理的主体力量是广大人民群众，群众的有序参与是完善基层社会治理格局的重要内容。当前，在农村，群众参与基层治理的动力不足。一方面源于许多村级事务事不关己，另一方面源于参与和不参与差异不大。由此在一些地方基层社会治理陷入一种“空转”乃至“反转”的治理危机中。所以，激发群众的政治参与积极性，在村级事务的决策、管理和监督上能有效地提高村级事务的效率，避免基层政府的热情与基层群众的冷漠之间的反差，化解基层政府与群众之间的矛盾，从而增强基层治理的实效。在这当中，村民小组长作为村民的带头人，他们上连村级党组织和村民委员会，下连普通百姓，参与基层社会治理既可以发挥桥梁纽带作用，又可以得到群众认可。因此，上海市崇明县新村乡以开展基层社会治理工作为契机，把村民小组长队伍纳入基层社会治理范畴，赋予村民小组长一定的社会治理权力，大力建设村民小组长队伍，激发了群众参与基层社会治理的热情，在基层农村网格化管理中，发挥了重要作用。

一、崇明县新村乡村民小组长参与基层社会治理的主要做法

崇明县新村乡在基层社会治理工作中，以参与式治理理念为指导，把选优配强村民小组长作为重要抓手，有效发挥了村民组长在农村工作中与群众联系紧密的优势，开创了发动群众、依靠群众开展基层社会治理的工作新格局。

（一）畅通渠道，严把“选人关”。新村乡党委针对过去村民小组长年龄大、文化低、无人干的现象，以村民小组长换届选举为契机，实行户代表推荐、党员代表推荐、各职能条线推荐、村党组织推荐相结合的公开推荐方式，由村民委员会组织召开全体户代表会议，由户代表会议直接选举产生村民小组长。严格规范村民小组长选配标准，坚持以“年轻化、知识化、技能化”为标准，将一批有文化、懂技术、会经营的农村青年骨干推选到村民小组长的队伍中来。

（二）明确职责，严把“履职关”。新村乡党委明确了村民小组长农村网格化治理中的“六大职责”即当好“六个员”：一是负责向村民宣传党的政策和法律法规，传达县相关会议精神和工作部署，当好“宣传员”；二是组织引导村民推广新品种、新技术，搞好农业产业结构调整，带领村民致富，当好“示范员”；三是了解掌握村民的所思所盼，积极向村“两委”反映村民的意见建议，当好“联络员”；四是关注基层矛盾苗头，积极化解村民之间的矛盾和纠纷，促进基层和谐稳定，当好“调解员”；五是围绕防汛抗旱、水利兴修、土地流转、重点工程建设等村级事务，积极做好监督检查和落实反馈工作，当好“监督员”；六是负责本组的资产、资金、资源的管理，及时制止和汇报各类违法建设，当好“管理员”。

（三）健全制度，严把“育人关”。针对村民小组长学习机会少、成长慢、考核难的问题，新村乡党委健全“三大机制”，加强对村民小组长的培育：一是建立教育培训制度，将村民小组列入村干部培训工作规划，突出农村政策、法律法规、农业技术、村组工作等方面的教育培训；二是建立联系帮带制度，每位镇党委班子成员和村两委“班子”成员分别联系帮带3—5位村民小组长，加强沟通联系、帮带示范，提高村民小组长的履职能力；三是建立考核评价制度，健全完善村民小组长考核细则，考核结果作为评先评优、经济报酬发放和提拔使用或提请罢免的重要依据，提高村民小组长的履职积极性和责任感。

（四）健全体系，严把“服务关”。村民小组与群众接触最紧密，做好服务群众工作是村民小组长的基本职责。新村乡党委根据村民小组长的这一特点，建立“镇党委统筹、村‘两委负责、村民小组落实”的服务体系，发挥镇党委统筹社会资源、村“两委”落实服务项目、村民小组自我服务的积极作用，增强村民小组长的服务能力，提高群众对其的信任感。

（五）激发动力，严把“激励关”。针对过去村民小组长队伍中存在的补贴少、动力弱的问题，新村乡党委通过“三大激励机制”，激发村民小组长的内在动力：落实报酬机制，建立基本报酬与考核报酬相挂钩的激励机制，鼓励村民小组长多劳多得、优劳优酬；注重精神激励，通过优秀村民小组长的评比表彰，树立先进典型、发挥示范引领作用；强化政治关怀，建立“把党员推选为村民小组长、把村民小组长培养成党员或村干部”的机制，把优秀的村民小组长作为村级后备干部加以重点培养，真正做到政治上关心、工作上支持、生活上关照，激发村民小组长的工作积极性。

二、村民小组长参与基层社会治理存在的主要问题

（一）岗位吸引力有限。乡镇作为我国最末端的行政层级，所掌握的资源力量有限，由其作为改革创新主体，所掌握的各种资源要素难以支撑较大的制度创新。新村乡政府在吸纳优秀人才充实村民组长队伍方面尽管出台了相对应的政策措施，但是面对崇明县本地户籍人才输出大于人才流入的现状，无法推出更有吸引力的措施选配更高素质的优秀人才充实村民组长队伍。数据显示，新村乡本次换届选举中，村民组长连任人数达到86人，占109个村民组的78.9%。

（二）能力素质有待提高。尽管新村乡在本次村民组长换届选举中拿出了硬性规定，降低了村民组长的平均任职年龄，但是本届村民组长队伍仍呈现出思想政治素质不强（党员占比为11%）、年龄老化（平均年龄为60.4岁）、学历低（初中以下学历占一半以上）、业务素质不强（80%以上缺乏专业技术）等特点，掌握一定专业技能的服务型人才更加匮乏。在面对转型期的社会矛盾和农村艰巨的基层社会治理任务面前，素质不强的村民组长队伍难以实现大的作为，在工作中表现出进取心不足、主动发现和解决社会问题的意识不强等问题，其工作局限于信息传达、物资发放等实务工作方面。

（三）权责不相称。村民小组长的权利义务不对等，存在着义务多权利少的现象。在调研中，村民小组长普遍反映，他们的权利少至已影响到职责的履行和作用的发挥。乡镇政府和村级党组织给村民小组长安排了不少有关基层治理的职责，如维护环境卫生、纠纷排摸、示范带头、维护权益等，并设置了严格的考核标准。但在待遇方面，低廉的工作报酬制约了村民小组长的工作积极性发挥。据调查，村民小组长每年的生活补贴收入在1000-1500元之间，原本起到激励作用的绩效考核效果也不明显。另外，村民小组长的知情权、表达权、参与权和监督权的缺失，政治参与意识的薄弱，都影响了村民小组长的参与程度和效果。

（四）参与意识薄弱。参与式治理要求群众以平等的身份参与到基层社会治理中，并推进民主化的进程。但在调研中发现，村民小组长的民主意识还不强，参与的积极性不高，在涉及群众住房、医疗、教育、就业、养老、社保以及与群众生产生活密切相关、涉及群众切身利益等问题上，参与不够，建言不多，作用不明显。

（五）培训效果不佳。在调研中村民小组长普遍反映，为履行好职责，他们亟需党的方针政策、农村法律法规、生产实用技术、社保养老、土地流转、止违拆违等方面相关知识的学习培训。有一位村民小组长说，由于他们对相关法律法规的学习掌握不准确，因而难以向群众做准确的宣传教育说服，影响了工作的开展。在农村基层，针对村民小组长的学习培训存在着诸多问题：一是机会少，一年难得有一两次；二是内容缺乏针对性，与村民小组长的需求脱节；三是培训方式单一，缺乏灵活性，使培训的效果大打折扣，影响了村民小组长综合素质的提升。

（六）基层政府职能转型缓慢。参与式治理要求基层政府让渡一部分权力给群众，及时从“全能型政府”向“合作共治型”政府转变。然而，乡镇政府和村级党组织的职能转变意识不强，“越位、错位、缺位”现象非常普遍。这不仅妨碍了基层政府效率和应有职能的发挥，而且造成基层政府与市场、社会及民众之间关系的紧张。基层政府还没有完全放下“身段”，以一种平等的身份、以一种合作共治的姿态与村民小组长之间建立平等共治的关系，使基层参与治理的进程受阻，也不利于公民社会的培育。

三、推进村民小组长参与基层社会治理的几点思考

（一）严格选任标准，优化队伍结构。一是完善组内村民民主推荐候选人和村两委推荐候选人制度，把学历高、年轻有为、热心公益、政治素质强的回乡创业人员、发家致富带头人、“万人、百千人项目”从业人员、有威望的村组“能人”推选担任村民组长，不断优化人才队伍结构。二是建立健全岗位吸引机制，建立村民组长培育成长计划，将综合素质较高、年轻有活力的村民组长作为村委后备干部人才进行培养，派任务、压担子，历练村民组长的工作能力。三是强化监督考核，完善村民评议、村民组长互议、村两委和乡镇考核的各项制度，优化定期考核与不定期考核相结合的考核模式，明确考核关键指标、重点指标，采用“一票否决”等考核标准，严肃考核结果的运用，提升管理的科学化水平。

（二）完善培训机制，提高素质能力。一是完善培训机制。加强与组织部、民政局、党校等单位和部门的合作，建立乡镇、条线部门和专业培训机构等多方力量参与的立体培训体系，提升培训的专业化水平。二是创新培训方式。着眼于村民小组长的学习特点和农村工作特殊性，以农村基层治理中遇到的问题为抓手，采用小班化教学、实践教学、参观考察、问题讨论等多元培训模式，切实提高村民小组长的履职能力。三是突出培训内容。着重强化政策法规、矛盾化解、群众工作、土地流转、止违拆违、农业技术等方面知识的传授，提升村民组长的综合素质，增强村民组长的干事创业本领。

（三）完善保障机制，增强岗位吸引力。一是建立健全补贴增长机制，将村民组长的补贴支出作为乡镇财政统筹考虑，根据村民小组长的工作实际，结合当地工资水平，逐年提升报酬标准。同时，进一步完善绩效考核标准，强化业务考核，适当运用奖惩措施，发挥绩效考核对村民小组长的激励作用。二是将社会工作者项目、乡镇定向岗位面向村民组长开放，在考录标准等方面给予适当照顾，使表现优秀的村民组长走向更高的平台施展抱负，激发村民组长的工作积极性。三是建立镇村联系村民组长制度，关心帮扶村民组长成长。建立与村民组长的帮扶成长机制，形成乡镇干部、村居负责人和村民组长合作互动的帮扶格局，通过走访、谈心、了解工作状况等方式和途径，了解和掌握村民组长的思想动态，帮助村民组长解决和克服工作困难，优化村民组长工作环境。

（四）提高参与意识，增强治理效果。从中国基层民主实践来看，《中华人民共和国村民委员会组织法》实施至今已近三十多年了，但从基层群众自治的目标指向来看，基层群众的自我教育、自我管理、自我服务的能力还不强，基层群众的自治意识薄弱、自治机制不完善、公民社会发育滞后、自治能力不强、参与政治社会的程度、层次、范围还十分有限，干群矛盾紧张，影响社会稳定的群体性事件频发，使基层群众自治遇到了民主困境。因此，参与式治理正是纾解基层民主困境的方式，它通过基层群众、群众组织、社会组织与基层政府、社会的良性互动、平等协商、自主参与，影响公共政策，实现自我利益的表达。村民小组长正是群众的代言人，村民小组长有序的政治参与，能够避免公共决策的盲目性和非理性而造成的公共资源浪费和公共决策危机。在政府与公民、公民组织的深入互动、民主决策过程中，提高决策的科学化水平。因此，要通过参与实践来提高村民小组长的参与意识、参与程度、参与范围、参与能力和参与效果，切实发挥村民小组长的参与作用。

（五）转变政府职能，推进基层治理。参与式治理倡导政府与社会的伙伴关系。基层政府必须转变服务理念，从管理公民、公民组织到在与公民、公民组织的共同合作治理中，为公民、公民社会提供更好的服务。因此，乡镇基层政府与村级党组织、村民委员会、村民小组长、群众之间建立真正意义上的合作伙伴关系，基层政府要主动让渡权力，在与群众合作共治的过程中，使基层政府由统治管理向互动治理、主动服务转变，使基层政府真正回归到公共事务服务的本位上来。

作者单位：中共上海市崇明县委党校

责任编辑：周奕韵