法治视阈下国有企业廉政风险防控探讨

楼润正

[摘要]国企企业家犯罪中涉案企业家的职务，以及案发环节、触犯的罪名等事实显示，加强廉政风险防控对于防范企业腐败犯罪有极为重要的意义。需要针对国企廉政风险防控的困境和成因，以依法治企的理念、风险管理的方法，基于“机制”、“环节”、“手段”和“方式”，对治理结构、决策机制、监督机制、重点环节、信息系统等方面提出进一步完善的构想。将法治反腐与权力监管相结合，实现权力制衡，减少腐败案件的发生。

[关键词]法治视阈；国有企业；廉政风险防控

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.01.047

1 前 言

日前，《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》正式发布，这是自十八大后提出“形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制，坚决遏制和预防腐败现象”后的又一实质性举措，标志着党风廉政建设和反腐败实践的进一步深化。其最显著的进步之一是将70多项与法律重合的内容做了删除，实现纪法分开，纪在法前，纪严于法。尽管新的纪律处分条例让问责、执纪、监督有新的靶心，也明确了监督执纪问责的要点、标准、尺度、力度。但是纵观历年来国企企业家的犯罪事实，必须清醒地认识到，廉政风险防控机制的完善仍然任重道远。

2 中国国企企业家犯罪概述

据北京师范大学中国企业家犯罪预防研究中心编制的《2014中国企业家犯罪报告》显示，中国国企企业家犯罪存在以下特征。

2.1 高管职务比重高

在122名犯罪国有企业家中，有121人的企业内部职务明确。其中，董事长、总经理或法定代表人共58人，占47.93%；实际控制人、股东7人，占5.79%；党群负责人5人，占4.13%；监事2人，占1.65%；财务负责人12人，占9.92%；技术负责人7人，占5.79%；销售及其他核心部门负责人30人，占24.79%。

2.2 案发环节重点突出

在109例国有企业家犯罪案件中，有104例案件的案发环节明确。其分布情况为：日常经营过程49例，财务管理过程18例，工程承揽过程12例，物资采购过程10例，产品生产过程和贸易过程均为5例，薪资管理过程2例，公司设立变更过程、融资过程、人事变动过程各为1例。

2.3 罪种和罪名结构集中

国有企业家与民营企业家在罪种和罪名结构方面，呈现出明显差异：国有企业家涉及最多的罪名为“贪污贿赂罪”，占其所触犯的22个罪名数的31.82%，其次为“破坏市场经济秩序罪”（27.27%）。122名犯罪国有企业家共涉及22个具体罪名，高频率罪名：受贿罪56次，贪污罪19次，挪用公款罪13次。与前两年的统计分析结果相同，这三种罪名仍然是国有企业家的“标志性”罪名。

根据涉案企业家的职务，以及企业家涉案的案发环节、企业家触犯的罪名等事实可推断出如下结论：由于企业内部较普遍地存在治理缺陷，尤其是“一把手”任意决策的空间大，企业内控机制失灵。如何切实强化企业内部的监督机制，是企业界面临的共性问题。需要确立新思路，加强廉政风险防控机制进而强化企业腐败犯罪风险防控。

3 国企廉政风险防控困境成因分析

分析国企腐败的现状以及廉政风险防控中的困境，就会发现，其间存在许多先天和后天的成因。

3.1 公司治理结构不健全使监督流于形式

我国国企虽然在现代企业制度改革中取得了长足的进步，打破了铁饭碗和平均主义，破除了一权独大的局面，但仍然没有真正达到民主化管理的效果，国企决策权、管理权、监督权三权分立格局尚未健全，股东（大）会、董事会、监事会的职责权限在国有公司的治理结构中也未完全厘清。由于国有企业的拟制法人特征，以及本应承担国资监管职责的股东或股东会的实质人格缺位，抑或是作为国有企业股东（大）会的股东代表通常与董事会成员重叠或存在内部人关系，使得决策权和管理权无法完全分离。而对监事会成员的最明显规定也就只是要有职工代表身份的监事，但这一规定根本不能有效实现外部监督与客观监督的目的，事实上反而更可能因为是企业内部人员而服从管理，睁一只眼闭一只眼，最终使监督流于形式。

3.2 先天资源优势为权力寻租创造空间

美国明尼苏达大学教授安·克鲁格提出：“在多数市场导向的经济中，政府对经济活动的管制比比皆是。这种管制导致各种形式的租金，以及人们经常为这些租金而展开竞争。……在另一些场合，寻租采取其他形式，如贿赂、腐败、走私和黑市。”[2]近年来，国家开始探索国有企业向混合所有制企业转轨，这将有可能在一定程度上抑制权力寻租，但国企与政府间根深蒂固的关系以及混合所有制改制中股权结构设置等因素，都将使改制前后的国企仍然拥有不完全符合市场竞争规则的资源优势，在人、财、物等方面依托行政指令占据优势。更遑论那些尚未经过改革的国企，其在资源支配方面所占据的优势地位就更毋庸置疑了。由此，权力与资源之间，这架腐败的桥梁就难以彻断，权力寻租的空间也无法彻底消亡。

3.3 预防形式单一对防控效果造成制约

应该说，近几年来，国家在廉政风险防控方面做了很多努力，无论是顶层设计还是制度建设，无论是拍蝇打虎还是廉政教育，均取得了显著成效。但一些缺乏自身特色的千篇一律的预防形式也在一定程度上制约了防控的效果。如党风廉政建设和廉政风险防控往往与党员先进性教育实践、群众路线教育实践等相结合，通过述职述廉、民主生活会、党政联席会等方式进行[3]，而对廉政风险点的排查也通常“采取领导干部自己查找、征求群众意见、召开专题民主生活会等方式”，这种“自己找、群众帮、领导提”的方式，没有廉政风险防控的鲜明特征，更没有风险评估指标，基本属于老生常谈，难免出现避重就轻、隔靴搔痒的现象，对风险防控的效果造成制约。

3.4 结构设置不合理使执纪监督束手束脚

在廉政风险防控中承担着关键职责的纪委人员的提任问题以及纪检部门的设置问题，在绝大部分的国企中仍未得到有效解决。目前来看，尽管纪检干部开始尝试也可直接由上级纪检部门任命，但一则这种任命方式尚未在国企全部普及，二则现在的纪委是各级党委领导下的，这样的纪委部门因其身份的特殊性，根本无法监督查处各级党委的问题。同时很多国企的纪委或纪检部门本身就是在国企内部或者国企党委下的一个部门，而非独立设置的不隶属于所在国企的直接向上级纪委负责的部门，使得各级纪检组织功能的发挥受到限制，不能以一个完全独立的部门来开展工作，执纪过程也势必会受到各种干扰。而国企述职述廉过程中的民意测评环节，也使纪检人员的执纪监督工作束手束脚。

4 国企廉政风险防控的完善策略

廉政风险防控，就是利用现代管理理念，将风险防控理论和质量管理方法应用于防腐倡廉工作实践，以防控廉政风险为核心内容，针对可能诱发腐败的各类风险，通过风险评估，找到风险点，建立前期预防、中期控制、后期处置三道防线，实现对防控工作实施过程和质量管理的预防腐败的机制和举措。

4.1 基于“机制”的完善要点

（1）完善公司治理结构。建立科学民主的权力运行决策机制、规范透明的权力运行执行机制、防控有效的权力运行监督机制，健全决策权、管理权、监督权三权分立格局，厘清股东（大）会、董事会、监事会职责权限。

（2）完善“三重一大”决策机制。对于“三重一大”问题，既要保证决策的民主性，又要保证决策的科学性；同时要兼顾一把手的责任担当。在承认一把手最终决策权的同时，强化问责机制，尤其是在民主决策过程中意见分歧较大的情况下，以防控决策失误、权力失控、行为失范。

（3）完善纪检组织层级设置。中央巡视组这一方式的采用因其完全独立的地位使之在过去几年的反腐工作中取得了显著的成效，但这一组织终究不是常设机构，突击巡视也不能完全取代日常监督、常态巡视，终非长久之计。他山之石可以攻玉，不妨借鉴香港廉政公署的模式设置直接隶属于中纪委的各级纪检组织，实现纪检部门独立公正客观执纪。

（4）完善外部监督机制。在信息公开的基础上，加大群众参与、媒体参与的力度，搭建信息公开平台，使权力在阳光下运行，在群众的眼皮下运行；畅通群众监督、媒体监督的渠道；加强对监督、举报群众的保护；完善国企厂务公开、职工代表大会、职工董监事等民主管理形式。

4.2 基于“环节”的完善要点

（1）不断推进行政审批制度改革。“特权往往会唤起腐败的幽灵。”[4]公共权力的规范有利于清理非正常寻租权力，设置公共利益与私人利益之间的防火墙和隔离带，彻底消除腐败根源。

（2）强化重点环节反腐力度。对于重点领域重点环节，要围绕“位、事、环节”，在排查重点领域廉政风险点、制定防控措施、加强流程控制实施全程监管、强化监督检查的基础上，形成以岗位为点、以程序为线、以制度为面的切实有效的廉政风险防范长效机制和权力运行监控机制。

4.3 基于“手段”和“方式”的完善要点

（1）借助信息技术，创新反腐手段。可研发建立工程项目电子管理系统、采购项目电子招投标系统、公车网络监督平台等系统，实现对易腐环节的堵漏。同时可以借助信息系统技术，将电子监察、风险预警等科技手段运用到廉政风险防控上来。[5]

（2）整合资源，发挥合力。国企内部可以实施跨部门监督，发挥财务、审计等专业人员的作用，通过内部审计、专项检查等方式及时发现各种苗头性、倾向性问题，及时纠正偏差和失误。外部可以采用匿名举报、网络反腐等手段，建立纵向贯通、横向协同、信息互通的协同监督机制，发挥合力监督的作用。

总之，对于国企的廉政风险防控，需要以依法治企的理念、风险管理的方法，将法治反腐与权力监管相结合，实现权力制衡，才能阻断腐败风险，减少腐败案件的发生。

参考文献：

[1]2014中国企业家犯罪报告.北京师范大学中国企业家犯罪预防研究中心[EB/OL].http：//wenku.baidu.com/view/cb4803e1cc22bcd127ff0c15.html.

[2]陈琼.加强法治化反腐败，防控国企廉政风险[J].经营管理者（上），2014，12：251.

[3]吴晋生.高校廉政风险防范管理[M].武汉：华中师范大学出版社，2012.

[4]爱德华·L.格莱泽，克劳迪娅·戈尔丁.腐败与改革——美国历史上的经验教训[M].北京：商务印书馆，2012：69.

[5]葛本成.廉政风险防控在实践中的困境与对策探讨[J].广州大学学报：社会科学版，2013，4（12）：8.