水行政综合执法综述

□李国正 孙书鸿

水行政综合执法综述

□李国正 孙书鸿

水行政综合执法是水行政执法中一种执法模式，它是将水行政主管部门多种执法职能合并，交由一支队伍行使执法权的一种执法形式。水行政综合执法对于破解现有水行政执法体制存在的多头执法、分散执法、执法效率低下难题，改变过去一个部门多头执法的混乱现状，整合执法资源、降低执法成本、提高执法能力，树立水行政执法的良好形象，实现“人、水、法”和谐发展，具有十分重要的现实意义。

1.水行政执法类别

水行政执法的涵义有广义和狭义之分。广义的水行政执法是指水行政主管机关或其他有关主管机关执行水法律、法规的行为。除了制定水法规等以外，所有政府管理各项水事活动的行为都是水行政执法，主要包括：水行政许可、水行政处罚、水行政强制、水行政征收、水行政命令、水行政给付、水行政确认、水行政奖励、水行政监督、水行政裁决等10方面内容。

狭义的水行政执法是指各级政府水行政主管机关按照水法律、法规的规定，对相对人采取的具体的、直接影响其权利义务或对相对人的权利义务，及其行使和履行情况进行监督检查的行政行为，涉及水行政许可、水行政处罚、水行政强制、水行政监督检查和水行政征收等5方面内容。

1.1 水行政许可

县级以上人民政府水行政部门根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。目前，我厅正在行使的行政审批权有12项，主要包括河道管理范围内建设项目防洪评价报告审批、非防洪建设项目洪水影响评价报告审批、河道管理范围内有关活动（不含河道采砂）审批、水利基建项目初步设计文件审批、生产建设项目水土保持方案审批、取水许可审批等。

1.2 水行政处罚

具有行政处罚权的县级以上人民政府水行政部门、法律法规授权组织和行政机关依法委托的组织对公民、法人或者其他组织违反水行政管理秩序的行为给予行政制裁的具体行政行为。水行政处罚主要包括：违反水资源管理、河道（包括湖泊）管理（包括采砂）、水工程管理、防汛抗旱管理、水能资源开发利用管理、水工程建设规划管理、水利工程验收管理、水利工程质量监督检测管理和水土保持管理规定的处罚等10种。

1.3 水行政强制

包括行政强制措施和行政强制执行。水行政强制措施的方式主要包括：组织拆除或者封闭逾期不拆除或者不封闭的取水工程或者设施，组织封闭城市公共供水管网覆盖范围内未按要求封闭的取水井，查封、扣押实施水土保持违法行为的工具及施工机械、设备等；行政强制执行主要包括水保收费滞纳金、水保项目代履行和防汛清障等。

1.4 水行政监督检查

县级以上人民政府水行政部门依照法定职权，对相对人遵守法律、法规和规章的情况进行检查、了解、监督的行政行为。主要包括：水利工程竣工财务决算审查，水利工程建设资金监督检查，河道堤防、水库、水闸、泵站工程运行管理监督，防汛抗旱工作监督检查，取水许可制度实施的监督检查，水功能区水质监测监督检查，实施水利行业技术质量标准和规程、规范监督，河道管理范围内建设项目及有关活动（不包括采砂）、蓄滞洪区内非防洪建设项目监督，水利工程招投标监督，水利工程建设项目稽查，水土保持监督检查，水库移民后期扶持政策实施情况监督检查（包括督导、稽察、内部审计和经常性检查），大中型水利水电工程移民安置工作管理和监督，农村水电站项目建设、运行管理、安全生产监督检查，水资源管理监督检查等。

1.5 水行政征收

指县级以上人民政府水行政部门根据国家和社会公共利益的需要，依法强制地、无偿地取得行政管理相对人财产所有权的具体行政行为。主要包括河道采砂管理费征收，水土保持补偿费征收，占用农业灌溉水源、灌排工程设施补偿征收，河道工程修建维护管理费征收，水能资源开发有偿使用费征收，水利建设基金，南水北调工程基金等。

2.水行政综合执法主要依据和具体要求

2.1 推行水行政综合执法主要依据

一是法律层面。《行政处罚法》、《行政许可法》和《行政强制法》设定了相对集中行使行政处罚权、行政许可权和行政强制权制度。

二是制度层面。《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》明确提出要全面推进水行政综合执法，加快建立权责明确、行为规范、监督有效的水行政执法体制。《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》、《国务院关于加强法治政府建设的意见》对深化行政执法体制改革、推进综合执法作出了全面部署。中央办公厅、国务院办公厅印发的 《行政执法类公务员管理规定 （试行）》规定行政执法，是指依照法律、法规对行政相对人直接履行行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收（收费）、行政检查等执法职责。《河北省简化优化公共服务流程方便基层群众办事创业工作方案》规定，省、市全面推行“两集中、两到位”，所有审批进大厅，将部门内部行政审批事项向一个处（科）室集中、行政审批处（科）室向本级政务服务大厅集中。

2.2 水行政综合执法获得途径和承担机构

水行政执法权可由县级以上人民政府水行政主管部门直接行使，也可以通过授权或者委托获得。

第一法定授权。《行政处罚法》规定，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚；《水行政处罚办法》（水利部第8号令）九条规定，依照法律、法规的规定，地方性法规授权的水利管理单位以自己的名义独立行使水行政处罚权。

《河北省实施〈水法〉办法》明确规定，县级以上人民政府水行政主管部门设立的水政监察机构对违法行为依法进行查处；《河北省实施〈中华人民共和国防洪法〉办法》规定，对本办法第四十五条、第四十六条、第四十七条规定的行政处罚和行政措施，由县级以上人民政府水行政主管部门决定，或者由省人民政府水行政主管部门直属的有公共事务管理职能的组织，依照其管理范围决定。因此，根据《中华人民共和国行政处罚法》、《河北省实施 〈水法〉办法》、《河北省实施〈中华人民共和国防洪法〉办法》有关规定，各级水政监察机构通过法规的授权获得了《河北省实施〈水法〉办法》、《河北省实施〈中华人民共和国防洪法〉办法》规定的有关行政处罚权。

第二法定委托。《行政处罚法》规定，行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。受委托组织在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政处罚；不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚。根据《水行政处罚实施办法》（水利部令第8号发布）第十条规定，县级以上人民政府水行政主管部门可以在其法定权限内委托符合本办法第十一条规定条件的水政监察专职执法队伍或者其他组织实施水行政处罚。因此各级水政监察机构可以通过水行政机关的委托获得有关行政处罚权。

2.3 水政监察机构承担具体执法职能

一是在制度层面，水利部《关于全面推进水行政综合执法的实施意见》（水政法〔2012〕514号）指出，水政监察队伍是各级水行政主管部门和流域管理机构的专职执法机构，承担或者受水行政主管部门的委托承担水行政处罚、行政征收等执法职责，承办行政强制执行、行政强制措施组织实施等执法工作。水政监察队伍应加强对行政许可审批决定实施情况的监督检查，对于影响较大的行政许可项目，水政监察队伍应根据需要，参与许可项目的现场勘查、论证分析等。

二是在具体实践中，辽宁、河南等省积极推进综合执法，取得了阶段性成果。辽宁省按照《行政处罚法》设定的相对集中行使行政处罚权的要求以及“归口管理、综合执法、协调配合、各负其责”的原则，明确厅水政监察局承担水行政处罚、行政征收稽查等执法职责，承办行政强制执行、行政执法措施组织实施等执法工作。河南省明确提出建立健全执法检查与违法案件查处、行政征收与违法追缴、许可审批与监督检查之间的衔接制度；对影响较大的行政许可项目，水政监察队伍根据实际需要，参与许可项目的现场勘查、论证分析，加强对行政许可审批决定实施情况的监督检查。此外，江苏、贵州省规定，各级水行政主管部门要将行政处罚、行政征收、行政强制、行政调解等执法职责委托给水政监察队伍统一行使，水政监察队伍应加强对行政许可审批决定实施情况的监督检查。

3.水行政综合执法当前应做好的主要工作

3.1 行政审批方面

一是开展“四零”服务承诺活动，省级机关行政许可大厅实施“四零”服务承诺制，行政审批工作做到服务受理零推诿、服务方式零距离、服务质量零差错、服务结果零投诉。二是构建网上在线审批平台，集行政审批、便民服务、政务公开、互动交流等功能于一体，实现平台受理、在线办理，设置电子监察功能，全程跟踪、及时预警、严肃问责，实现纵横协同监管。三是开展投资建设项目审批流程再造，明确提出对政府投资建设项目和企业投资建设项目，简化为立项、用地审批、规划许可、施工许可和竣工验收5个阶段。依法确需其他主管部门审批的，进入审批流程后由牵头部门组织并联审批。

3.2 行政处罚和行政强制方面

一是做好“两法衔接”，健全信息共享、案情通报、案件移送制度，围绕非法采砂、非法取水、破坏水利工程等尽快完善案件移送标准和程序，确保行政执法与刑事司法有效衔接。二是贯彻落实《河北省行政执法全过程记录实施办法》，尽快配备行政执法记录仪等相应录音、照相、录像设备，保证执法全过程关键环节文字记录的同时，做到音像同步记录；对执法程序启动、调查取证、审查决定、送达执行、归档管理等行政执法全过程进行跟踪记录。三是认真落实河北省人民政府办公厅《关于推进基层行政执法规范化建设的意见》，按照减少执法层次、下移执法重心的原则，明确市、县两级水行政主管部门具体执法职责权限。

3.3 行政监督检查方面

全面推行“双随机、一公开”监管，制定随机抽查事项清单，建立健全市场主体名录库、执法检查人员名录库，随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员，采用实地检查、书面检查和网络监测等方式开展抽查，及时公布查处结果。通过河北省企业法人库信息共享和应用平台，将行政许可类、监管类、处罚类信息归集在市场主体名下，在河北省市场主体信用信息公示系统公示。□

2016-10-17

李国正,男,汉族，河北省水利厅水政处（水政监察局）,处长。

孙书鸿,男,汉族，河北省水利厅水政处（水政监察局）,经济师。