如何全面提升水行政执法能力和水平

吴国权

(大庆市水务局，黑龙江 大庆 163311)

如何全面提升水行政执法能力和水平

吴国权

(大庆市水务局，黑龙江 大庆 163311)

水是生命之源、生产之要、生态之基。兴水利、除水害，事关生态安全、国家安全、人类生存、经济发展和社会进步，历来是治国安邦的大事。促进经济长期平稳较快发展和社会和谐稳定，必须下决心加快水利发展，切实增强水利支撑保障能力，实现水资源可持续利用。文章指出，水行政执法是水利工作中重要的职能，是处理水事纠纷和水事违法案件的最有效手段，是实现依法行政和依法治水的强有力的保障。

水行政；执法；队伍建设；对策建议

1 水行政执法工作现状及成效

近年来,全市水政监察工作在局党组的正确领导下，认真学习实践科学发展观，贯彻实施我国《水法》、《防洪法》、《水土保持法》、《行政处罚法》和水利部《取水许可管理办法》等水法律法规，积极践行局党组确定的可持续发展治水思路，全面推动依法行政、依法治水进程，牢固树立服务意识，坚持落实执法为民，努力提高执法能力，建立良好水事秩序，不断加强水政监察规范化建设，为促进我市水务事业的又好又快发展发挥了积极推动作用[1]。

1)执法工作纳入重要日程。2006年3月，为适应新时期治水工作要求，局党组决定成立大庆市水务执法支队，受编制等方面的制约，将其作为局内设科室先行开展工作，支队人员均从局基层事业和企业单位中抽调。局党组高度重视水政监察工作，把加强水务执法工作作为推进我市经济社会发展的需要、实践局党组确定的新时期可持续发展治水思路的需要、全面推进依法行政和依法治水的需要，不断调整优化水政监察工作思路，完善水务执法工作机制，健全水务执法工作体系，提高水务执法能力和水平。同时，局党组坚持把水政监察工作摆上重要议事日程，确保有分管领导负责抓水务执法工作，在局里资金紧张的情况下，每年都安排一定资金，用于执法支队的建设和水政监察业务工作的开展。局党组切实履行依法治水管水职责，将水法治建设摆在水利工作的突出位置，与水利改革发展任务同时部署、同时推进、同时检查、同时考核，为做好水政监察工作提供了重要保证[2]。

2)市政府给予大力支持。水务执法支队组建伊始，就得到了市政府的高度重视和支持，相继制定下发了《关于印发大庆市2006年度水行政执法专项治理实施方案的通知》(庆政办发【2006】24号)和《关于印发大庆市整顿城市供水秩序打击偷盗水违法犯罪行为专项治理实施方案的通知》(庆政办发【2006】79号)，并将水行政执法工作列为市政府年度56件大事实事进行重点推进。同时，为迅速打开工作局面，由市水务局、市公安局、市检察院、市中级法院和市质监局联合下发了《关于打击盗用城市供水违法犯罪行为的通告》(庆水发【2006】19号)，对盗水行为确定、盗水量及金额认定、盗水行为处罚等进行详细规定，当年即对625眼非法水井进行了取缔，为企业挽回损失水量达22万吨，为企业追缴水费13万元，我市的水行政执法工作取得良好开局。

3)队伍建设不断推进。经过多年的积极争取和努力协调，2013年12月市编委会正式下发《关于设立市水政监察支队的通知》(庆编发【2013】53号)，同意设立市水政监察支队，隶属市水务局，按科级事业单位管理，财政全额拨款，核定事业单位编制10人，主要职责任务是受市水务局委托承担全市水政监察和执法检查等工作。通过省里集中组织培训和自行组织考核，目前全市共有343人取得水利系统行政执法证，涵盖市、县(区)水行政主管部门省市所有水管单位。全市水政执法人员在学习中提高，在锻炼中成长，严格按水法律法规及各项规章依法行政，执法力度不断加大，执法行为不断规范，水行政执法队伍网络已基本形成。

4)执法制度逐步健全。水政监察工作有序进行，建立健全制度必不可少。近年来，水务执法方面先后制定了水行政执法责任制、公开办事制度、文书档案管理制度、水行政执法目标责任制度、水政监察人员培训制度、水行政执法人员行政过错责任追究制度、水行政执法行政赔偿制度、水事大要案报告通报会商和备案制度、水行政执法巡查制度等多项制度[3]。水务执法中，不单单是查处案件，执法文书的制作也十分重要。一个案件成功与否，主要取决于案件的文书制作，如果法条运用错误，程序不合法，整个案件势必被推翻。这些年在水务执法案件文书制作与整理中，在积极探索和借鉴学习的基础上，执法文书和程序更加完善，法律运用更加严谨，文书的格式更加规范美观，形成了特有的文书制作模式，支队执法案卷连续多年获得市法制办的好评，成为全省水务系统执法文书制作中的佼佼者。

5)执法成效比较明显。水政执法队伍组建以来，在水资源、水工程、水土保持、河湖等方面强化执法力度，尤其是在对地下水资源保护方面做了大量工作，共计受理各类举报案件188起，办理市长热线案件79起，处理水事纠纷17起，立案处理353起，取缔非法水井1622多眼，为供水企业挽回经济损失700余万元。通过严查严打严格审批等手段，城区内地下水年取水量减少2 亿 m3以上，地下水降落漏斗影响面积由2005年的5 560 km2缩减到目前的600 多 km2，有力地保护了地下水资源的合理开发利用。同时，严格执行罚缴分离和收支两条线制度，累计罚款112.4万元，全部上缴国库。在执法过程中，执法人员公开、公正、公平地处理每一起案件，牢固树立服务意识，坚持执法为民理念，坚持规范执法、文明执法，至今保持零上访、零投诉，未发生不作为、乱作为的现象。从目前的情况看，通过多年的努力，社会上已对水行政执法工作有了认识，依法管水、依法用水的氛围正在形成。

2 水行政执法存在的问题

水行政执法工作是水利发展与改革中的一项基础性、全局性和保障性工作。随着水事法律法规的日渐完备和水事宣传工作的逐步深入，水行政执法工作中也面临着许多新形势、新挑战，还存在一些亟待研究解决的问题，充分认识这些变化，对于谋划和安排当前和今后一个时期的水行政执法工作，具有十分重要的意义。

1)水法规体系不完善。至今为止，国家已颁布了《水法》、《水土保持法》、《防洪法》、《水污染防治法》、《水土保持法实施条例》、《取水证许可管理办法》等法律法规。但是由于国家立法的原则性较强，难以全面兼顾各地实际，无法将实际中遇到的各种问题及时加以规范。主要表现在：①配套规范、实施细则不完备，尤其是在市、县一级，职权不明、程序不清等现象仍存在；②已制定的水法律法规不够具体、针对性不强、操作性弱、地方特点不突出；③从行政处罚法的规定上来看，行政处罚程序已经比较完善，不存在重实体轻程序的问题。但是在实际执法过程中，有时存在注重处罚结果，而不顾处罚程序，存在程序不规范现象。④地方性法规相对滞后，不能跟上水资源开发、利用、节约和保护的实际需要。

2)基层执法机构不理顺。为了解决日益复杂的水资源问题，我国已实行最严格的水资源管理制度，要求加强水行政执法。经过多年的连续执法，全市主城区的水事秩序得到了很好的维护。但四县及大同区违法取水用水、非法打井等行为还依然存在，有法不依、执法不严、违法不究的问题还不同程度的存在。

3)执法人员素质有待提高。水行政执法人员的业务素质、知识水平和对法律法规的熟练程度，在行政执法中是至关重要的。目前全市依据市、县(区)机构编制委员会正式批准成立的水行政执法队伍只有市水政监察支队、萨尔图区农业局水政监察股和肇州县水务局水政监察股。肇源县由县编办批复在“水政水资源管理办公室”加挂“肇源县水务执法大队”牌子，其他县(区)水行政执法工作都由水资源办公室承担。从水行政执法状况看，权力下放后，大量的执法任务落到县级水政机构少数人的肩上，后勤保障和激励措施跟不上，缺少执法经费和装备，普遍感到心有余而力不足，普遍存在畏难情绪，直接影响了执法效能。在执法中存在方法简单，服务质量差，怕得罪人，怕碰硬，执法随意性较大，这些现象直接影响了执法的公正性和严肃性。多年的实践证明，目前的水行政执法队伍不适应水利执法工作的需要，缺乏一支强有力的水行政执法队伍。

4)水行政执法难度相对加大。人们的传统观念和行为习惯使水事违法活动屡见不鲜,不少当事人认为对其依法实施监督管理是跟他们过不去,认为一些水事活动不可能是违法,是执法人员用大帽子压人、威吓他们,在心里上产生了对立情绪,在行为上往往对依法履行巡查职责表现出不配合,甚至竭力阻挠。同时，水涉及千家万户、各行各业，水的有限性、特殊性和不可替代性决定了水行政执法的重要性。我们的执法对象与其他执法部门相比，较为分散、遍布城乡，且管理相对人的人员结构、文化素质、历史背景也比较复杂。除少数是普通公民外，更多的是法人和集体组织，而且涉及国计民生，极易引起地方保护和行政干预，以“招商引资”、“重点工程”和“纳税大户”等为理由，不按法律法规程序办事，大大增加了执法工作的难度。另外，随着依法治国的实施，全社会的法制观念显著增强，无论是单位、法人或其他组织、个人都懂得了依法维护自己的权利，这就要求执法者更要依法办案，做到依据要充分、证据要确凿、程序要合法、处理要适当，否则就可能导致执法工作达不到应有的效果。

3 对策和建议

“十三五”时期，既是全面建成小康社会的决胜阶段，也是全面推进依法治国、加快建设法治政府的关键时期。我们将准确把握国家和省水政工作面临的形势，围绕全市水利中心工作，按照执法“队伍专职化、管理目标化、行为合法化、文书标准化、考核培训制度化、统计规范化、装备系列化、检查监督经常化”目标要求，坚持“学法、用法、执法、监督和保障”一体化建设，真正做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，做到权责法定、程序正当、公开透明。

1)以推动县区成立水政监察机构为重点，加快水务执法队伍专职化步伐。水政监察是法律法规赋予水行政主管部门的重要职责，《水法》、《水土保持法》和《防洪法》对水政监督检查都有明确规定，水利部颁发的《水政监察工作章程》明确规定“市(地、州、盟)人民政府水行政主管部门设置水政监察支队”。从市繁重的水行政执法任务看，水旱灾害、水土流失、水污染和工程性缺水依然是制约全市社会经济可持续发展的重要因素，特别是未经许可乱取水用水、非法打井、盗水等违法行为，以及用水浪费现象，已成为影响水务事业又好又快发展的突出问题。加之省市权力下放及“双随机一公开”机制的推行，基层临时组建的水务执法队伍很难履行好法律法规赋予的种类齐全、数量众多、责任重大的各项水行政执法职能。所以必须尽快理顺执法机构，加强规范化建设，逐步形成由专职水政监察人员组成的执法队伍显得尤为必要。因此督促和呼吁县区机构编制管理部门批复成立水政监察大队，从而使水政监察执法队伍的设置、编制和人员配备与全市依法治水工作的任务相适应。

2)以加大执法力度为重点，提高水行政执法的权威性。查处水事违法案件是水行政执法的重要内容，水务监察支队要认真依法履行各项执法职能，进一步加大执法力度，积极开展执法监督检查和专项执法行动，通过采取实行“日常执法与专项整治行动相结合、接报查处与加强巡查相结合、监督执法与管理协调相结合、集中督查与现场办案相结合”等措施，做到执法检查不间断，发现案情不手软，坚决打击水事违法行为，真正做到有法必依，执法必严，违法必究，维护水法律法规和水行政执法的权威和社会公信力。工作中要与市法制办和公检法司等有关部门沟通协调，进一步规范执法依据，征得有关部门的支持，在联合办案方面进行积极探索。同时，要与新闻单位注意联系，让他们对水行政执法多进行宣传报道，在宣传水行政执法的同时自觉接受社会的监督。认真接待和办理群众咨询与举报，做到有报必查，有查必果，及时汇报查处情况，向举报人反馈处理结果。同时，要认真贯彻“预防为主，事前防范和事后查处相结合”的执法方针，水行政执法不能仅仅局限于水事案件发生后的查处，还必须高度重视事先的预防、检查和协调工作，从源头上防止水事案件的发生，把问题消灭在萌芽状态，既减少违法者的损失，又缓解执法难度。同时，坚持落实好水行政执法责任制，加强对履行执法职能的监督检查，及时纠正违法或者不当的行政行为，维护社会公平正义。

3)以推进综合执法为重点，逐步拓展水务执法领域。推进水务综合执法，是水务执法体制的一次重大改革，是涉及水务部门切身利益的重大变革，是新时期水务执法工作的一项重要任务。要按照国家和省有关要求，在进一步理顺执法体制，整合执法力量，降低执法成本上下功夫，强化涉水事务管理，规范水行政许可，依法查处各类水事违法行为，提升水务执法社会管理和公共服务能力，提高执法效能，积极履行各项水法律法规赋予的管理职能，全面推进水务行业内部综合执法能力建设。要加强对水政监察人员执法业务的指导和管理，水政监察要在坚持抓好整治城区违法取用水行为的同时，积极与机关行政科室的执法工作衔接配合，在取水许可、工程管理、防汛安全、水质安全和水土保持等方面逐步开展执法业务，进一步拓展执法范围。同时，要在水务综合执法方面进行积极探索，整合执法力量，规范执法职能履行，建立健全各项制度，积极建立职责清晰、分工明确、相互衔接、协调配合、保障有力的水务行政执法运行体制和机制。

4)以加强执法保障建设为重点，确保水务执法工作的顺利开展。水行政执法工作具有典型的公益性、行政性和非营利性特点，要在抓紧争取理顺基层机构编制的同时，积极向市政府和有关部门进行汇报，努力争取水政监察队伍的经费全部由财政预算拨款保障。根据水行政执法的需要，加强水政监察装备配备，逐步配备交通、通讯、录音、录像、照像等执法设备和装备，强化执法手段，提高执法水平，提高水行政执法的机动能力、应变能力和反应能力，保障执法工作的顺利开展。要积极创造条件，改善办公条件，逐步解决水政监察人员的津贴、人身安全保险等问题，提高执法人员的福利待遇，帮助执法人员解决工作和生活中的实际问题，免除执法人员的后顾之忧，进一步调动执法人员的工作主动性和积极性。

5)以加强执法工作管理为重点，促进水政监察队伍整体素质跃升。水务执法工作是个系统工程，涉及到社会方方面面，面广量大，加上法律法规还不够健全完善，协调矛盾多，实施难度大。根据目前水政监察工作的实际，充分发挥法律顾问作用，对执法过程中遇到的一些问题进行咨询，对执法行为进行把关，确保执法行为的合法公正。在查处水事违法案件时，坚持集体研究决定。要强化制度建设，建立健全执法责任制、过错责任追究等一系列制度，依法界定执法职责，科学设定执法岗位，规范水政监察的各项程序，加强对执法行为的监督。要切实加强水政监察队伍管理，要严格标准，严格考核，严把入口关。要加强水政监察队伍建设，按照“内强素质、外树形象”要求，建立健全学习培训制度，通过采用自学和分级培训、定期培训、集中与经常培训相结合的方式，使执法人员谙熟与执法有关的各种知识，必要时也可采取走出去、请进来的方式，到先进地区考察学习，聘请有关法律专家和司法工作者举办培训讲座，总结和积累执法经验，不断提高敢于执法、善于执法的能力和水平，加快建设一支能够适应科学发展观新要求、始终坚持执法为民的水政监察队伍，开创水务执法工作的新局面。

6)以加大宣传力度为重点，提高全民的水法律法规意识。水行政执法是否到位，很大程度上取决于水法律法规的宣传是否到位。只有宣传到位才能社会认识到位，才能领导支持到位，才能执法工作到位，才能各部门的协调配合到位，才能人民群众遵法守法到位。①水利系统内部特别是水政执法人员自己要熟悉到位，才能较好地做到依法办事、依法行政、依法执法，才能去向社会和服务对象宣传。②向领导和有关部门宣传到位，只有使他们了解了水法律法规，才能理解和支持水政执法，才能在决策中遵守水法律法规，防止工作上出现被动。③向水利工程建设和水行政执法相对人进行宣传，利用执法巡查、联合检查等机会，送法上门，做好宣传。④向全社会进行宣传，除了采取传统的电视、报纸、宣传车、横幅、气球等形式外，还可采取知识竞赛、群众访谈等方式宣传，在重点水利工程和交通要道及繁华地段建立有高标准永久性水法律法规宣传广告，形成学习与讲水法律法规的良好氛围，使广大人民群众对水法律法规有进一步了解，增强水法律法规意识，形成依法治水、管水、用水的良好的社会风气。

[1]杜伟，张莉，郑灿强.水利工程防洪减灾效益分析与应用[J].治淮，2016(09)：6-7.

[2]罗浩.浅析在水行政执法过程中应注意的问题及解决对策[J].新疆水利，2007(06)：21-23.

[3]张小岳，张彦如.基于建设现代水行政执法的探讨[J].水利天地，2014(02)：4-6.

1007-7596(2016)11-0135-04

2016-10-19

吴国权(1972-)，男，黑龙江青岗人，工程师。

D922.66

B