论我国城管综合执法的法律规制

张雨琦(苏州大学王健法学院，江苏苏州215000)

论我国城管综合执法的法律规制

张雨琦
(苏州大学王健法学院，江苏苏州215000)

综合执法是指为了解决现实中行政机关职能交叉而出现的多头处罚和滥施处罚的现象，有的地方将原来由几个行政机关分别行使行政管理权的管理领域，统一由一个行政机关实施管理，并由该行政机关对违法行为进行处罚。我国城管综合执法在实践中存在许多问题亟待解决:法律依据不足，职能范围模糊，人员编制混乱等。其原因则是涉及观念、经济、体制以及法律等各方面。要完善城管执法，就必须要坚持从立法、执法、守法三个方面切入，把城市管理综合执法体制改革推向前进。

城管综合执法;行政处罚权;规范执法

综合执法是最近几年来我国行政管理中出现的一种倾向。具体是指为了解决现实中行政机关职能交叉而出现的多头处罚和滥施处罚的现象，有的地方将原来由几个行政机关分别行使行政管理权的管理领域，统一由一个行政机关实施管理，并由该行政机关对违法行为进行处罚［1］。依此可知，城管综合执法是指在实现国家公共行政管理职能的过程中，城管依照法定程序实施行政法律规范，在城市管理领域行使相对集中行政处罚权，以达到维护公共利益和服务社会的目的的行政行为。城市综合执法从本质上来说是代表行政权力，属于国家机关的职权之一［2］。目前城市管理综合行政执法机关集中行使行政处罚权的范围包括市容环境卫生、城市规划管理(无证违法建设处罚)、道路交通秩序(违法占路处罚)、工商行政管理(无照经营处罚)、市政管理、公用事业管理、城市节水管理、停车管理、园林绿化管理、环境保护管理、施工现场管理(含拆迁工地管理)、城市河湖管理、黑车黑导游管理13个方面。

一、城管综合执法现状

(一)法律依据不足，执法力量薄弱

城管综合执法从根源上是依据1996年10月1号生效的《中华人民共和国行政处罚法》第16条关于集中行使行政处罚权的规定:“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”但这一条既没有规定集中行使行政处罚权的主体，也没有说明行政处罚权的具体范围，更没有规定违反本法条之后果，却明确了执法队伍将要承担的巨大的职能范围。这导致城管队伍在行使职权的过程中无法准确定位自身，也使得其他相关单位在与其交流时的态度暧昧不明。究竟该不该配合、怎样配合城管执法，也同样成为相关单位的难题。

(二)职能范围模糊，机构设置欠缺

首先，职能范围不明确。目前在全国范围内，各市(区)均设有城管局，负责城市日常管理，行使相应的处罚权。虽然各地城管局的设置方式并不相同，但其职能范围却基本一致，是涵盖了包括市容环境卫生、城市规划、工商管理、公安交通等一系列不同领域工作在内的庞大体系。一方面，这些执法内容多是从政府原本的某些职能机关分划而来，常常与原单位形成分割行政权力的状况，职权划分困难;另一方面，由于其职能涉及范围较广，不免与其他部门的部分职能相重合。例如城市环境污染，在地方政府将监督管理环境污染的职能授予城管局后，《大气污染防治法》却也同时做了保留，即是“城市人民政府还可以根据实际情况”而做出的部分权力转移，意味着城管在进行此类活动时仍需与其他单位进行协调。这就形成城管执法部门与其他部门多方执法、重复执法或者是空白执法的现象［3］。

其次，机构设置存在缺陷。这种缺陷集中表现在两个方面:一是缺乏具有协调力的省部级执法机关。按照国务院办公厅的要求，“不得将集中行使行政处罚权的行政机关作为政府的一个部门的内设机构或者下设机构，也不得将某个部门的上级业务主管部门确定为集中行使行政处罚权的行政机关的上级主管部门。集中行使行政处罚权的行政机关应作为本级政府直接领导的一个独立的行政执法部门，依法独立履行规定的职权，并承担相应的法律责任”①国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发［2002］17号)。。目前大多数市、区均建立了独立的城市管理局，随着城管综合执法范围的不断扩张，市级的城管局无法完全协调职权范围内的所有内容，但国务院在短期内不会在中央设立独立的城管局，造成机构上的缺漏。二是领导体制不顺畅。我国多年以来形成一种自上而下的中央——省——市——县(区)四级的行政机构体制，但城管执法机构却成为一大例外，虽然要服从上级执法机构的安排，但区级政府却掌握着经费和人事大权，对城管综合执法部门有着更直接的影响，市级执法机构往往是处于指导监督的地位，无法整合执法队伍的战斗力。

(三)人员编制混乱，执法素质不高

按照一般的人事安排，城管理应属于公务员的编制行列，但现实中城管队伍编制混乱，身份不一，有公务员、事业单位人员，还存在大量协管员。随着城市的发展，越来越多的业务纳入城管部门的管辖范围之内，城管执法效率也被日益重视，这就需要更多的城管人员来支撑相关工作及时有效的完成。但行政系统内部的配额是有限度的，纳入公务员编制的人员毕竟仍是少数，且需要与其他政府部门相协调。为了解决人手不足的问题，实践中城管综合执法部门主要依靠事业编制的工作人员，同时大量引入不属于行政系统的城管协管员。协管员不具备执法资格，仅仅是城管部门临时聘用以协助管理城市管理综合事务的人员。但城管协管员的招聘条件通常是不限学历不限经验，也就使得城管队伍的身份背景和文化水平良莠不齐，尤其在其法制观念淡薄的情况下，会直接引起暴力执法现象的产生，这既有损于国家执法队伍的形象，也不利于维护公民的合法利益。

二、城管综合执法困境形成的原因

(一)经济因素

1.财政经费不足。政府对于城管综合执法部门的财政投入远远不能满足其工作需要，主要表现在三个方面:第一，技术及装备方面的投入不足。从目前各市城管综合执法队伍的配备来看，装备过于老旧，且对于新科技的引入也相当滞后，对于目前执法领域所出现的需要具备专业技术及装备的任务无法完成法律赋予的任务。第二，对执法人员培训投入不足。法律需要人去实施，而实施效果如何取决于实施者的素质及专业技能程度。城管综合执法队伍作为国家执法部队，更需提高自身的专业素质和执法技能。依靠目前的财政体制，城管综合执法的财务负担主要是在区县一级，其在承担区县众多事物的财政支出后，无力负担综合执法的费用。城管执法队员以罚款和乱收费来赚取福利待遇，其实早已偏离严格执法的轨迹，损坏城管执法的形象，降低执法效果。

2.执法对象经济弱势。城管综合执法面对的多数为小商贩或者底层工作人员，收入少，社会保障情况不佳，仅依靠小本生意赚取生活费用。当城管执法人员对其依法进行处罚时，一方面是遭到执法对象直接抵制，二是触发大众同情弱势的心理，产生对执法队伍的排斥。执法相对人的弱者身份，有时也被相对人拿来当作武器。他们在自身利益受到危害的时候，承受能力差，自控能力低，多以暴力的方式抵抗城管人员的执法，以此来宣泄自己的不满。城管人员面对暴力抗法的相对人，却必须执行法律规定的义务，便会产生社会不稳定的因素，甚至造成恶劣后果。

(二)体制因素

1.行政部门划分混乱。如上文分析，行政设置不同于传统四级行政体制，地方城管队伍受制于区级政府以及上一级执法机构。实践可见，这种“断层”的部门设置不利于城管执法的公正性和稳定性。另一方面，城管执法部门的职权范围是综合囊括其他部门的处罚权，集中了其他部门末端管理环节，无疑给其增加了极重的负担。

2.部门之间协调不足。第一，城管综合执法部门与其他行政部门之间的配合不足。由于集中了其他部门的末端管理环节，而众多法规、条例等对城管部门与其他行政部门之间的职权划分有重叠，导致二者在管理社会的过程中出现互相推诿或者互相争抢的现象，而出现问题时往往又只会将责任推给城管部门;此外，与行政许可部门沟通不足，城管综合执法部门主要依据行政许可相关文书执行工作并且在执行过程中监督行政许可的合法性和合理性，但现实中由于二者缺乏直接沟通与配合，使得行政许可的执行与监督效率低下。第二，城管综合执法部门与司法系统配合不足。根据我国法律对于执行的规定，大部分行政机关对行政相对人做出的具体行政行为需要申请法院执行，由此可见行政机关与司法机关配合的重要性。作为集中行政处罚权的部门，必然涉及众多强制执行的情况，城管部门与司法机关的配合对于执法的落实与监督有着重要意义。

3.配套措施相对缺乏。我国法律法规虽然确立了城管综合执法的制度，却未制订与其相适应的配套措施。以摊贩管理制度为例，美国社会提供了一套较为完善的管理体系，为我国摊贩管理制度的设计提供了一些可供借鉴的参考:从固定地址的小摊贩，到走动的小摊贩;从一般食品买卖的摊贩，到周末市场，跳蚤市场，露天市场，都有不同的法律进行规范;而院子市场，又为人们预留或者开辟了法律控制与人私有制之间的一块空地，成为了真正自由的场地［4］。但我国除了部分城市的特别规定，却鲜有类似的分别管理制度，亦即只规定了要驱赶街道上的摊贩，却没规定摊贩该往哪儿去。

(三)观念因素

1.城管综合执法人员依法行政观念薄弱。作为执法主体的城管人员在依法行政上明显有两方面的缺陷。首先由于编制混乱，城管执法队伍首先在自身素养方面参差不齐，部分执法人员缺乏法治观念，采取暴力手段或者逾越权限强制执法，损害了相对人的合法权益;另一方面，没有贯彻执法为民的思想，不以相对人的利益为重。而我国权力本位思想根深蒂固，许多城管执法队员没有服务意识，在执法过程中过分追求惩治而忽视相对人的生存权等基本权利。

2.公民自我保护意识不足。我国有着长期的集体主义历史，公民个人意识比较滞后。即使是进入法治国家建设时期，政府大力推广普法教育，号召公民在权益保护上更加积极主动，在保护人权的同时也能够加强对公权力机关的监督。但我国公民目前对于合法权益的自我保护仍相对处于被动的状态，在自身权益受到不合法的侵犯时不懂得以何种方式进行自我保护。于是在城管执法人员以不合理或者不合法的执法行为时，相对人往往不会选择以法律的手段来维护自身权益，而是选择暴力抗法，夏俊峰事件便是最典型的案例①2009年5月16日，夏俊峰与妻子在摆摊时被沈阳市城管执法人员查处，后夏俊峰在接受处罚期间与申凯、黄旭东等人发生争执，致申凯、黄旭东死亡，张伟重伤。。

(四)法律因素

1.法律依据不足。如前所述，在法律中只有《行政处罚法》第16条对集中行使行政处罚权有一个笼统的规定，这是城管综合执法所能找到的最高规格的法律依据，在此之下则是各地方自行制定的地方法规，或者依据其他法律进行参考，无法形成系统有效的法律体系，而又因为地方立法产生了法律间的冲突与自相矛盾。这种混乱的现象一方面让城管综合执法队伍面对繁乱的规定无所适从，另一方面又没有及时有效的法律法规来应对日新月异的新问题的出现，立法滞后于实践。

2.立法存在漏洞。一方面，城管执法所依据的为低位阶法。我国法律法规中有关城管综合执法的规定最高位阶的法律为《行政处罚法》，其次是各地方法规或者条例，如《北京市人民政府关于进一步扩大城市管理综合行政执法队伍行政处罚权的通知》、《合肥市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》等。由于《行政处罚法》是总则性的规定，具体的执行与操作是依据各地方的法规和规章，这样产生的缺点就是城管执法队伍地位与职权范围模糊不清，城管执法操作困难。同时，由于不具有普适性，低位阶法律的稳定性和灵活性都显得较为薄弱。政府往往能出台相关文件作为“特别法”来执行，推翻之前的相关规定，使得法律的适用出现任意性，削弱法律的权威。另一方面，地方性法规之间及上位法的冲突不断。仅依据《行政处罚法》第16条的单薄规定而衍生出来的地方性法规之间往往存在较大的不同，因而在实践中由于地区间法规的冲突而产生的执法困难就屡见不鲜;另一方面，下位法根据本区具体情况所作出的相关规定也极易与上位法产生冲突而使下位法无效，如《道路交通安全法》规定，县级以上各级人民政府交通、建设管理部门依据各自职责，负责有关的道路交通工作。而《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》以及浙江省实施《中华人民共和国道路安全法》办法却将法律规定为公安机关行使的权力未经法律制定者的同意转移给城管执行［5］。

3.缺乏责任机制。《行政处罚法》赋予了有关机关集中行使行政处罚的权力，各地方法规赋予城管综合执法部门担任此责，但当城管人员违法实施行政行为时的相应责任追究与相对人权利救济机制却并不完善。在追究执法人员的责任时最基础的依据是《行政处罚法》、《行政复议法》及《国家赔偿法》等，其次是各地方规定的法规规章，如《安徽省行政执法过错责任追究暂行办法》，但问题仍旧大量存在:一是规定笼统，不利于实际操作;二是范围有限，无法全面追究。

4.欠缺执法监督。对于城管执法行为的监督，人大并没有发挥其应有的作用。面对混乱的编制和法规现状，以及城管部门频频出现问题后仍没有法律出台以约束和给予相对人救济，足以说明人大对于城管的监督是欠缺的。之所以出现这种情况，除了人大监督的对象和内容存在着制度设计的缺陷、人大监督方式和程序欠缺以及人大监督机制很不健全等人大自身因素所造成的直接原因外，主要是思想上不重视，对于城管执法的目的和性质之看法依然是传统的“市容环境，强制管理”［6］。

三、完善城管综合执法法律规制的途径

(一)完善立法，有效保证执法依据

1.尽快制定一部全国性的城管执法规范。一方面，城管综合执法存在的最大的问题就是缺少一部全国性法律的明确规定来作为其执法依据。地方性法规与规章在合法性和合理性方面可能存在内在矛盾，由此产生相对人与执法人员的对峙蔓延成为公众与执法人员的对峙，使得城管综合执法困难重重。因此，制定一部全国性的城管执法规范必不可少，其可以作为城管综合执法的最高依据，加强城管执法设立并存在的法律依据。另一方面，一部全国性的城管执法规范可以形成全国城管执法体系，明确上下位法之间的关系，形成行之有效的法律体系，明确城管综合执法的职权范围和义务内容，整合当前立法领域混乱复杂的各类法律法规。

2.加强城管执法程序建设。通过法律实现社会公平正义的过程中，程序公正发挥着特殊的作用。通过告知、证据、说明、陈述、听证等城管执法程序规范，来控制行政权力的行驶过程，乃是城管执法实践已证明的一条正确路径［6］。

首先，在《行政程序法》中增加程序性的规定，加强执法人员与相对人的沟通。从目前的实践来看，城管执法人员对于相对执法的手段往往是单向且简单的处罚，尽管法律有明确规定执法人员有告知、听取申辩等义务，但实际操作中为图效率却鲜有落实。增加相应的程序规定，如扩大听证事项的范围、处罚时必须出具权利义务告知书、增加行政调查环节，以加强双方的对话与沟通，增强程序性保障。其次，完善现有城管执法程序规定。在现有的法律法规的基础之上，明确催告程序、中止执行、终结执行的具体情形，增加行政执行的和解程序，对代执行等程序进行进一步明确的规定。通过全面协调立法，增强城管执法的灵活性、普适性和稳定性。再次，有限扩大城管执法裁量空间，增加经验执法。城管执法范围往往是日常生活中与公民密切相关的事情，依生活经验处理比单纯依据法律直接执行要更具效率。在城管执法队伍中不乏经验丰富的队员，相对于初出茅庐的城管人员，具有更圆滑的处理方式，巧妙的将法律问题在人情氛围妥善的解决。这不仅能够提高执法效率，而且能够缓和执法人员与相对人的关系，有利于树立良好的执法形象。

3.完善城管执法救济体系。在《国家赔偿法》、《公务员法》等法律法规中，明确规定执法人员违法执法而对他人合法权益造成侵害的情况下应当承当的法律责任和相应的赔偿制度。对于不符合法定程序而做出执法行为，行政相对人可以提出异议;对于违反法律法规而做出的执法行为，行政相对人可以进行申诉或者提起诉讼。要扩大国家赔偿的范围，严格追究违法者的行政责任，并且可以申请城管部门进行赔偿，从而起到震慑作用;在政务工作中可以加入定期群众问政，使城管部门直面现实问题并督促其纠正。

(二)健全执法，落实法律保障人权

1.树立执法为民的服务观念。行政权属于服务权，而建设服务型政府也是近些年国家提倡的政府建设目标。行政主体及其公职人员对自己所具有的行政权，必须确立这种服务观念，必须将其运用于服务这一目的。行政权也只有被运用于服务，才能被认为合法和正当。这就要求我们的立法和执法，应当体现服务权观念，应当与这种观念保持一致［7］。顺应行政立法的人文精神，在执法过程中注意人文关怀，综合衡量执法的利与弊，避免对相对人侵害的扩大;转变执法方式，开拓微信、微博等交流平台，因地制宜的做出不同的执法手段，以达到执法和保民的双重效应。

2.规范城管执法的体制建设。首先，明确城管部门的设置和法律地位。依据立法的规定，综合考虑城管部门的特点，结合全国执法实践情况，在行政系统内部确立城管部门的合理地位;明确并统一城管的职权范围，明确其法律地位;保障城管综合执法的经费来源，将其与区政府的财政分开，防止财政不足或者财政混乱的现象发生。其次，理顺不同级别的城管部门管理体制。从中央到地方，按照传统四级行政体制建立城管执法部门的行政管理机制，加强中央对地方的领导和监督。对城管部门具体工作的执行和推进主要由地方政府负责，中央对地方实施原则上的监督，接收来自下级的工作汇报，以更及时有效的对相关政策作出调整。最后，建设行政部门配合机制。形成城管部门与其他部门的行政协作、行政协助、部门协调的行政配合联动机制。加强不同行政部门之间的联合执法与联合办公体制，使之形成合理有效的横向联合;增强执法过程中的相互配合，以有效克服执法过程中的难题所在;在遇见职权交叉或者法律冲突时，协调解决，共同实现行政目标。

3.规范城管执法的队伍建设。首先，提高执法队伍选拔标准。根据实际所需合理确定公务员招收比例，明确内部各部门之间的职权，合理控制事业单位作为城管执法队员的人数，削减协管员招收人数，并且提高协管员的招收标准，明确其地位及责任追究模式参照在编人员，保证协管员的素质［8］79。其次，加强城管执法人员的培训。从法律基础到法治理念，以定期培养模式，组织文明执法培训，逐步提升城管执法人员的法律修养和个人素质，增强依法解决问题的能力，规范执法行为，模拟执法情形以分析应对方式;加大城管文明执法的宣传，重新确立城管执法队伍的形象。最后，提高科技化执法水平。引入高科技技术如录音笔、电子影音技术等，增强在执法过程中应对各式新情况新问题的能力，解决执法过程中取证难的问题，同时也对自身执法行为起到监督作用，在提升执法效率与公正性的基础上，建立联动机制，增强执法队伍的灵活性。

(三)双向守法，提高自身法律意识

1.城管综合执法人员坚持依法执法。法律是否能够被有效执行是衡量一个国家法治情况的重要标志。城管综合执法人员作为执行者，必须遵循法律的原则与规则，结合具体情况，作出合理合法的行政行为，否则法便得不到适当的执行。依法执法要求城管人员在执法的过程中首先要依据法律的具体规定，这是基础;其次是根据法律原则，将执法行为更加合理化。行政法的基本原则要求在行政执法过程中要注意追求公正以及坚持比例性原则。公正的追求不仅要求执法人员依法办事，不偏私，平等对待相对人，不歧视;也要求合理考虑相关因素，不专断［8］80。执法人员在执法过程中对于公正的追求可以有效制约不合法行政行为的出现，也有利于督促行政机关作出具体行政行为时谨慎行事。比例原则要求行政权力的行使除了有法律依据这一前提外，行政主体还必须选择对人民侵害最小的方式进行。在比例原则的指导下，城管人员在依法执法的过程中必须在不同的执法手段中进行衡量，选择侵害性最小的方式来进行，从而保障相对人的权利。

2.行政相对人提高法律意识与维权意识。一方面，行政相对人作为与城管综合执法人员的执法对象，需要提升自身的法律修养，了解基础法律知识与居住地的地方性法规规章，按照法律的规定行使权利履行义务，不做与法律相违背的事情。在面对城管执法人员依法执法时，拒绝暴力抗法，以和平方式对待执法人员的惩戒;另一方面，在自己的合法权益受到城管执法人员非法侵害时，要有正确的维权意识，擅于寻找维权的合法途径，也不是以直接的暴力行为抗拒对方的执法行为，优先考虑自身的人身安全，再向其他部门寻求帮助与救济。

［1］崔卓兰.行政处罚法学［M］.吉林:吉林大学出版社，1998:67.

［2］杨小军.城管执法机构性质与城管执法体制［J］.行政管理改革，2010，(4).

［3］苏玉琪.论我国城管执法的法律规制［D］.长沙:湖南大学，2011.

［4］王敬波.城市管理与行政执法［M］.北京:研究出版社，2011:10－13.

［5］蒋磊.建设服务型政府背景下的城管行政执法改革［D］.长春:吉林大学，2007.

［6］叶必丰.行政法的人文精神［M］.北京:北京大学出版社，2005:140.

［7］魏婧，周明杰，吴楠.公务员，谁录不满?公安、城管是补录“大户”［EB/OL］.人民网，(2014－05－13).http:// edu.people.com.cn/n/2014/0513/c1053－25012413.html.

［8］姜明安.行政法与行政诉讼法［M］.北京:北京大学出版社，1999:79－80.

［责任编辑:郑 男］

张雨琦(1991－)，女，安徽淮南人，2014级诉讼法专业硕士研究生。

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