基层“微腐败”问题及其治理机制研究
——基于对宿州市侵害群众利益的不正之风和腐败问题的调研报告

夏红莉

(宿州市委党校 马列教研室，安徽 宿州 234000)



·政治与文化研究·

基层“微腐败”问题及其治理机制研究
——基于对宿州市侵害群众利益的不正之风和腐败问题的调研报告

夏红莉

(宿州市委党校 马列教研室，安徽 宿州 234000)

十八大以来，随着全面从严治党日益向基层延伸，治理基层“微腐败”已成为党风廉政建设和反腐败斗争的一个工作重点。基于对宿州市侵害群众利益的不正之风和腐败问题的调研分析，归纳现阶段基层“微腐败”所呈现出的新特点，剖析基层“微腐败”问题产生的主客观方面的原因，并对基层“微腐败”有效治理机制的构建提出对策建议。

基层；微腐败；新特点；原因；治理机制

十八大以来，随着全面从严治党日益向基层延伸，治理基层“微腐败”已成为党风廉政建设和反腐败斗争的一个工作重点。“相对于‘远在天边’的‘老虎’，群众对‘近在眼前’嗡嗡乱飞的‘蝇贪’感受更为真切。‘微腐败’也可能成为‘大祸害’，它损害的是老百姓切身利益，啃食的是群众获得感，挥霍的是基层群众对党的信任。”[1]因此，对基层“微腐败”问题及其治理机制进行研究，对于巩固党风廉政建设和发腐败斗争成果、促进全面从严治党向基层延伸，具有重要的理论和实践意义。为此，笔者于2016年3月到5月，在宿州市纪检委的大力支持下，通过实地走访和召开座谈会等方式，以宿州市“四县一区”部分县区直单位负责人、纪检组长，乡镇党政班子成员、纪检书记，村“两委”班子成员，党代表和群众代表为对象，就宿州市侵害群众利益的不正之风和腐败问题进行了广泛调研，对现阶段基层“微腐败”所呈现出的新特点、原因以及治理机制进行了分析探讨，以期对“微腐败”问题的进一步治理有所裨益。

一、现阶段基层“微腐败”所呈现出的新特点

根据调研所取得的信息，结合近年来宿州市查处的发生在群众身边的不正之风和腐败问题的典型案例，笔者对现阶段“微腐败”所呈现出的新特点进行了如下归纳。

(一)过半问题涉及村居干部

从宿州市纪检委2015年度统计的“发生在群众身边的‘四风’和腐败问题”的线索统计来看，2015年宿州市纪检委共统计了80起线索，其中涉及村居干部的37起。近期通报的10起发生在群众身边的不正之风和腐败问题，涉及村居干部的占6起。尤其是在近几年宿州市查办的基层教育化债资金案件中，涉案的村干部达100多人。尽管村居干部职级不高，但却掌握着关系当地民生的重要公共资源，这是现阶段频繁爆出村居干部侵害群众利益、被卷入基层腐败案件的重要原因。

(二)强农惠农和民生工程领域成了“重灾区”

由于强农惠农和民生工程种类繁多而且数量巨大、流转过程非常复杂，而且上下级之间、官民之间的信息沟通不畅，最容易导致基层“微腐败”。从宿州市纪检委近年查办的案件及通报的内容可以看出，“虚报冒领”“套取”“骗取”“侵占”“截留”“克扣”“挪用”等已成为高频词，大多集中在国家下发的退耕还林补助、国家征地补偿、拆迁补偿、“危房改造”补助、各种专项补助资金、“三资”管理、农业保险理赔、惠农补贴、扶贫救济、低保医保、旧村改造资金等方面，强农惠农和民生工程领域成了“重灾区”。

一是套、骗补偿款问题突出。通过访谈及对近年来宿州市纪检委查办案件、所通报问题的梳理，“套”“骗”各类补偿款频频发生，已成为基层党员干部最常逾越的纪律红线，虚报冒领、以他人名义进行申报领取、与人合谋进行先套取再拿回扣，是“套”“骗”各类补偿款的常用“手段”。“套”“骗”补偿款是基层最典型的腐败现象，而且越是基层发生的可能性越大，应引起各级党委、纪委的高度警惕。

二是农村“三资”成为“唐僧肉”。由于基层“三资”管理不规范，没有形成公开透明的制度，缺乏监督机构，很多时候村支书签字或伙同其他“两委”成员就可以使用资金、处置集体资产，农村“三资”便成为一块诱人的“唐僧肉”，成了最有效的、村干部最喜欢利用的发家致富资源。比如，市纪检委2015年度统计的“发生在群众身边的‘四风’和腐败问题”80起线索，涉及村居干部的达37起，这其中贪污、侵占集体资产的占18起。

三是在落实民生工程中吃拿卡要的现象屡禁不止。在调研中了解到，在民生工程的落实过程中，少数村干部以“为民办事”为借口吃拿卡要，雁过拔毛，“不给好处不办事，给了好处乱办事”的现象还大量存在。

四是在惠民工程落实中暗箱操作，厚此薄彼、优亲厚友的现象还非常突出。在一些地方，村务公开流于形式，不公开、假公开现象非常突出，造成惠民工程落实中暗箱操作、优亲厚友的现象泛滥。最为恶劣的是，有部分村干部利用职权，先后违规为母亲、儿子、媳妇办理了各类低保，并在村干部备案表中故意隐瞒了家庭中多名成员享受低保待遇的事实，引起了群众的极大愤慨。

(三)集体腐败，基层窝案串案多发

在调研中发现，一些基层党员干部相互勾结的情形并不鲜见，窝案串案多发，不仅直接侵害群众利益，而且在人民群众中造成的影响也最大。此类违纪违法主体一般是基层单位领导班子中两人或两人以上形成的“利益共同体”，导致共同违纪违法犯罪。

(四)团团伙伙、拉帮结派而导致的违法违纪案件时有发生

一些基层干部为了达到个人私利，拉山头、搞帮派，团团伙伙，称兄弟、“拜把子”，结成小团体，干扰基层党委、政府的正常工作；个别地方甚至插手基层选举，破坏村级换届的公正性。

(五)为官不为、消极应对的现象较为突出

少数部门和党员干部没有主动适应全面从严治党“新常态”，消极应对、为官不为，致使人民群众利益受到损害。在调研中有相当一部分群众反映，有的干部以前是给钱办事，现在是不收钱也不办事，或者一拖再拖，不一次告知，让群众在部门之间来回跑；还有的部门对群众反映的问题，以制度和程序为借口，推诿扯皮，即不关心关注，也不想办法认真解决；也有的以经费困难等为借口推卸责任。

此外，在调研中还发现，有不少乡镇党委、政府一把手由于对党的惠农政策，特别是低保政策理解不到位，进而对政策的落实不积极、不主动，消极对待。他们认为，低保激发了村民的贪占等不良心理，助长了村民等靠要思想，影响了发展大局，所以对低保资金和低保政策的落实持消极态度，有的甚至建议取消这项惠农政策。

二、基层“微腐败”问题产生的原因分析

对近期宿州市的基层“微腐败”问题进行系统分析和考察，其产生的原因既有主观方面的，也有客观方面的。具体分析如下：

(一)客观方面的原因

第一，随着国家对“三农”投入的力度越来越大以及社会建设步伐的加快，基层事权越来越大，在客观上为基层干部提供了一定的腐败空间。近年来，各项强农惠农政策密集出台，强农惠农资金大批量投放；同时，为增强广大人民群众的“获得感”，国家还密集实施各项民生工程，尤其在农村，需要基层落实的惠民政策越来越多。据课题组了解，目前安徽省由财政部门牵头实施的民生工程项目就有33项，再加上各种强农惠农项目，要从“村官”手里过的“见钱”的项目近60项。这些强农惠农政策和民生工程项目不仅种类繁多，既涉及到农业生产和农村发展，如粮棉补贴、农业保险、林业补贴、水利奖补、农机补贴、能繁母猪保险补贴等，也涉及到农村社会稳定和农民生活，如低保、五保供养、优抚、救灾、残疾救助、孤儿救助、特困人员救助、城乡医疗救助、临时救助、危房改造、养老保险、合作医疗、独生子女保健费、计生家庭奖扶等，而且数量巨大、流转过程复杂，都需要乡镇和村级去实施，致使基层干部的事权越来越大，相对地也使基层干部在分配强农惠农资金和民生资金的过程中面临着一定的腐败空间。宿州市是经济相对落后的农业大市，惠农强农资金和各种民生资金发放工作任务繁重，大多由乡村基层干部负责落实，这是村居干部不断被爆出“微腐败”、强农惠农和民生工程领域成为“微腐败”“重灾区”的重要诱发因素。

第二，群众的弱势地位导致基层民主流于形式，是基层“微腐败”产生的重要条件。越是基层单位，人情关系越是复杂，各种关系盘根错节，再加上上下级之间、官民之间的信息沟通不畅，来自上级的监督往往处于乏力状态，因此，必须依靠基层民主作用的发挥。但是，近年来，宿州市农村的青壮年一窝蜂地出外务工，剩下老人、妇女和小孩在农村留守。由于受限于知识水平等原因，这些留守人员往往不熟悉国家的相关政策，对村务也很少关注，更是缺乏维权意识，一些村干部便利用这一点，在村务公开上打折扣。在调研中了解到，许多村在执行村务公开的过程中均存在着公开不具体、不及时等问题，有的甚至是流于形式，只将一些无关痛痒的事项予以公开，对于群众真正关心的事项，诸如低保金、“五保”金、扶贫救助资金等的受助对象和金额反而不予公开，本应该给村民的政府拨付款项于是也就成了“唐僧肉”被任意“宰割”。

第三，制度设计存在着弊端，可操作性差。制度的生命力在于其可操作性。十八大以来，随着反腐败形势的日益严峻，很多原有的制度规定已经不能适应形势发展的需要，缺乏执行力，流于形式，甚至产生负面影响。许多规章制度过于原则、空泛，“不准”的规定过多，但至于应该怎么做，在操作程序上具体细化的较少。据课题组了解，在“反四风”群众路线教育实践活动中，不少的单位和乡镇都制定了口袋书，作出了多个“不准”的规定，并强调要加强监督、对违纪者严肃处理等，但对于由谁监督、如何监督、“严肃处理”究竟该给予何种处分以及由哪级负责实施等，都无明确具体的规定，这样的制度只能是形同虚设。还有的制度造成了工作分工不明、一事多管，以致于形成了“谁都有权管，但又都不管”的局面。制度的不完善使基层“微腐败”的产生具备了一定的制度空间，在一定程度上助长了腐败分子的不法行为。

第四，对基层干部的监督乏力、监管不到位。对于基层的监督，始终存在着一种“上级太远、同级太弱，下级太难”的现象。由于基层单位分布点多、线长，干部人多量大，很容易出现“上级管得着、但不一定能看得见，本单位看得见、但管不着”的现象。所以，基层“微腐败”在很大程度上是由监督不力，监督体系、监督机制的设计不科学造成的。

一是上级监督因“太远”而滞后。 由于受时间、空间的限制，上级对基层的监督大都采取走访、听汇报等方式，对基层干部行使权力的情况无法及时掌握，一般都是在问题暴露了、而且比较严重了的时候，上面可能才会知道，监督带有滞后性。

二是同级监督太弱。在调研中，各县区直单位纪检组长和乡镇纪检书记纷纷反映，虽然实行了派驻制，但纪委书记(纪检组长)作为同级党委(党组)的班子成员，与同级党委(党组)班子及成员同处于一个单位，朝夕相处，认真监督起来恐怕有伤和气，不好在一起共事，因此不想监督、不愿监督；同时，由于纪检工作人员人财物方面依附于同级党委和政府，监督的独立性不够，因此又不敢监督。

另一方面，在调研中也发现，纪检力量薄弱、“三转”( 转职能、转方式、转作风)在基层无法真正落地，也是造成基层同级监督弱化的重要原因。目前，宿州市基层纪检监察人员，特别是乡镇纪委书记，因兼职承担工作过多，无法聚焦主业、把主要精力投入到纪检监察工作；乡镇专职纪委副书记则“专而不专”，大多数由乡镇社会事务、民政助理员等兼任；乡镇纪委委员也都是兼职。这导致了“既当运动员，又当裁判员”的现象，造成自己监督自己，严重影响了基层同级监督的质量和效果。

此外，党委主体责任和纪检监督责任关系不明确，也是造成基层同级监督弱化的主要原因。由于对“一岗双责”重要性的认识不到位，一些党委和主要负责人存在重业务、轻廉政的倾向，习惯于将主体责任交给纪委(纪检组)来履行，存在主要领导“只挂帅不出征”的现象，弱化了同级监督的作用。

三是对村干部的监督太难。在调研中，有不少乡镇负责人反映，由于村级组织是自治组织，乡镇对村“两委”负责人无权罢免和撤换；再加上乡镇党委政府的很多工作要依靠村“两委”负责人去推动、实施，所以对于村级干部的违纪，多采取批评教育的手段，放松了对村干部的监管。尤其是在“三资”管理和专项资金的使用方面，即便宿州市建立了“村帐镇代理”等制度，但由于对村集体资产和专项资金缺乏审计，对制度的落实执行情况的监督检查不够，给腐败分子许多造假的空间。其次，村民民主缺位也导致了对村干部的监督难。目前，宿州市农村都实行了“四议两公开”制度和村务监督委员会制度，而现实情况却是农村宗派家族势力严重，一些人员“强行”进入村“两委”和村务监督委员会，个别人员通过非法手段拉选票，民主选举被严重扭曲；个别村干部凭借家族和宗派势力，“称霸”一方，“四议两公开”等制度流于形式、村务监督委员会成了摆设。不少村民说，村民想知道的，村干部往往不公开；而公开的是一些大家根本不关心的问题，村民敢怒不敢言。村民自治失灵，使个别村干部胆子越来越大，最终走上了违法犯罪的道路，造成了村干部贪腐高发的现状。

(二)主观方面的原因分析

第一，基层干部法纪观念淡薄、整体素质不高。在调研中，群众对基层干部意见最大的就是，基层干部自认为自己是群众的“父母官”，把权力当成是个人的，想怎样就怎样。尤其是在农村，少数“两委”负责人把自己当成了“土皇帝”，而不是群众选出的带头人，吃拿卡要，雁过拔毛，把权力当成了谋利的工具。

第二，基层干部待遇较低，却掌控者资金使用和分配权，容易心理失衡，进而伸出腐败之手。基层“小官” ，如村支部书记、所长、站长、校长、院长等“小五长”，级别不高，待遇较低，但是岗位特殊，大多是单位管钱、管物、管事的实权人物，经手大量项目资金，掌握着部门资金、资产、资源的初始分配权、具体事务的发言权和决定权，个人自由裁量的权力较大。面对金钱的诱惑，极易心理失衡，进而伸出腐败之手。

三、着力构建基层“微腐败”的有效治理机制

从以上分析出发，当前，要治理基层“微腐败”，必须站在推进全面从严治党的战略高度，多管齐下，标本兼治，着力构建基层“微腐败”的有效治理机制。

(一)抓早抓小，建立起科学的预防机制

反腐之重，“防为上，救次之，戒为下”。党中央也一再强调，党风廉政建设要将纪律和规矩挺在前面，以“教育为先，预防为主”。治理基层“微腐败”，必须坚持抓早抓小，建立起科学的预防机制。建议重点抓两项制度建设：

一是在推动主体责任落实的过程中逐级建立起党组织主要负责人为主体的提醒教育制度。党组织主要负责人是党风廉政建设的第一责任人，对于抓好班子管好队伍负有义不容辞的责任，所以，建立起以党组织主要负责人为主体的提醒教育制度就显得尤为重要。为此，建议建立党组织主要负责人对同级党政班子成员、党委其他班子成员约谈分管负责人的定期工作约谈制度，通过约谈，发挥督促、提醒、警示作用；同时，通过谈话，及时发现问题苗头，及时“扯袖咬耳”，让被谈人红脸出汗，有压力、受警醒，以达到防微杜渐的效果。

二是纪委在履行监督责任的过程中要进一步构筑风险防控机制。建立风险防控机制，关键要在聚焦重点问题、重点人群、重点环节上下功夫。要从损害群众利益的不正之风和腐败问题易发多发的重点领域、重点部门、重点环节、重要岗位，特别是从与群众生产生活密切相关的职能部门入手，突出当前重点，着力在脱贫攻坚、干部作风、民生民利等方面切实解决侵害群众利益的不正之风和腐败问题，并把监督对象从乡村干部逐步拓展到掌握审批、检查、执法、收费、处罚权的重点部门、要害岗位、关键人员，把监督重点从查处乡村干部与民争利问题逐步拓展到职能部门在办理群众事务时推诿扯皮、吃拿卡要甚至欺压群众的违纪行为，尤其要对具有行政职权和行政处罚权的单位和部门的权力进行梳理，进行分类管理，找准各个系统、各类岗位的风险点，逐级签订“党风廉政建设责任制”,并对责任制的落实情况实施全程动态监控，筑牢事前预防、事中监控和事后处置三道防线。

(二)深化改革，建立起科学的纪检监察体制

科学合理的纪检监察体制是治理“微腐败”的重要保证。为此，现阶段应重点抓好以下两项工作：

一是健全工作机制，全面落实“三转”。建议进一步厘清党组(党委)与纪检组(纪委)在党风廉政建设工作中的角色定位和工作界限，让党组(党委)的主体责任尽快实现“归位”，让纪检组(纪委)尽快“回归主业”，明确纪检组长(纪委书记)在党组(党委)中的排名和所分管的工作，把不该由纪检组(纪委)管的工作交还给主责部门，集中力量开展党风廉政建设和反腐败斗争。

二是针对基层纪检监察力量严重不足，不敢监督、不能监督和不愿意监督的问题，尽快推广砀山县纪检监察综合组(工作室)工作模式。建议在县区直单位划片设立纪检监察综合组，在乡镇分片设立纪检监察室，纪检监察综合组组长和纪检监察室主任由县区纪委常委兼任，配备一名副职，工作人员由所属部门、单位纪检组长和乡镇纪委书记组成，工作人员平时一起办公，查办案件时异地办案，这样既可以整合纪检监察力量，有效解决基层纪检力量不足的问题，又可以在一定程度上改变同级监督难，基层纪检干部不敢办案、不愿办案、不能办案的状况。

(三)完善制度设计，增强制度的可操作性，从源头上预防和解决基层“微腐败”问题

反腐败向基层延伸，治本之策应当是以制度管人、管钱、管事，而制度只有具备可操作性，才能切实管人、管钱、管事。如果制度存在缺陷而又得不到及时修补，就可能为基层“微腐败”提供机会。所以，要在实践中及时总结经验，不断完善制度设计，切实提高制度的可操作性。建议由纪检委牵头，督促各单位各部门从群众反映强烈的问题入手，对规章制度进行全面梳理，完善规章制度，使之更具体、更缜密、更规范，不仅要说清干什么，而且明确规定怎么办、由谁办、何时办等；不准要说清不准干什么，而且还要明确如果违反了应当怎么处罚、由谁处罚，以便从源头上预防和解决基层“微腐败”问题。

(四)积极搭建平台，畅通群众监督的渠道

群众是“微腐败”直接受害者，因此，治理基层“微腐败”，关键在于发挥好群众无所不在的监督作用，形成密不透风的监督网。为此提出以下建议：

一是尽快搭建立体式举报平台。在已有的电话举报、来信举报、网上举报的基础上，尽快开通微信举报、微博举报、手机短信举报等更加快捷方便的平台，在线受理群众举报。

二是建立“再举报”机制，严惩打击报复。保护好举报群众的合法权益，是纪检监督机关法定的责任。为此，建议建立“再举报”机制，即对检举揭发腐败问题的群众进行刁难、迫害、打击报复的行为，进行“再举报”，纪检监察机关一旦接到此类举报，不论涉及到谁，要一查到底，严惩不怠，决不姑息迁就，从而消除群众的顾虑，彻底解决群众“不敢监督”的问题。

(五)强化责任追究，倒逼责任落实，坚决治理为官不为、消极应对现象

李克强总理强调指出：“身在岗位不作为、拿着俸禄不干事，庸政懒政怠政，也是一种腐败！”[2]长期以来，我们对贪污腐败给党和国家造成的危害有着清醒的认识，但对为官不为、消极应对等庸政懒政怠政的危害则认识不清。实际上，庸政懒政怠政不仅损害党和政府的公信力，延误改革和发展战略机遇，而且严重破坏政治生态环境，破坏党与人民群众的关系，必须坚决予以治理。为此，建议如下：

一是由效能办牵头，制定明确的责任追究制度，明确责任追究的具体情形。具体包括： 不作为的责任追究情形 、乱作为的责任追究情形 、慢作为的责任追究情形，并把追责结果作为考核的重要依据，通过责任追究倒逼责任落实。

二是将治理“为官不为”与干部考核选拔任用相结合。把“敢于担当”标准贯穿于选拨干部的民主推荐、考察、讨论决定、任职任用的全流程。同时，建立干部退出机制，让乱作为的干部丢帽子、不作为的干部让位子、善作为的干部有舞台。

(六)注重固本培元，选好用好管好农村基层干部队伍

针对“微腐败”的主体大多为村居干部的实际情况，应花大力气把治理重点放在农村基层干部队伍建设上来。

一是把好村支书选拔任用关。村支书的任职应征求县区纪委的廉政意见，由县委组织部备案认可。有关部门要坚持“德才兼备、以德为先、带头致富能力强”的用人标准，鼓励基层返乡创业能人、一村一大、复退军人、退休机关干部、大学生村官等群体的人员竞选基层村干部，并严格按照“两推一选”和“公推直选” 的方式选优村支部书记，让大批致富业绩突出、带富能力极强、办事公道正派的想干事、能干事的能人走上村级领导班子，成为村级组织带头人。

二是对基层干部进行立体培养。可每年集中轮训充电一次，围绕重点工作推进、难点问题攻坚等主题，采取“领导干部讲、专家学者教、优秀书记说、相互交流谈”等方式对村书记进行封闭式轮训。也可以采取一对一结对的方式，选择一批先进的村书记结对帮扶、指导带动软弱涣散村书记。

三是充分发扬基层民主，对基层干部多手段监督。可以由县区纪检委牵头，梳理小微权利清单，严明村书记纪律要求，全面明确对村级重大党务、重大村务和重大财务事项必须经过党内票决、村民代表票决，并建立备案报告制度，由村民监督委员会进行监督，防止村居干部滥用权力。

[1] 习近平.在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话[N].人民日报，2016-05-03(2).

[2] 李克强.在国务院第三次廉政工作会议上的讲话[N].人民日报，2015-02-28(2).

责任编辑：仲耀黎

2016-09-01

夏红莉(1964—)，女，安徽宿州人，教授，研究方向:中国特色社会主义理论与实践。

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1671-8275(2016)05-0001-04