全球治理的变革：向国际制度的过渡

史凤景

河南省舞阳县委党校

全球治理的变革：向国际制度的过渡

史凤景

河南省舞阳县委党校

习近平同志指出，“各国经济，相通则共进，相闭则各退。”开放带来进步、封闭导致落后，这已经被古今中外的发展实践所证明。这一发展规律在经济全球化时代表现得尤为明显。第二次世界大战结束后，经济全球化浪潮风起云涌，生产的国际化程度空前提高，各国经济联系日益紧密。根据世界银行发布的一份报告，全球有13个经济体实现了持续25年以上的高速增长，它们的共同特征就是实行对外开放。可以预期，随着全球交流的强度与程度的日益提高，未来对新国际制度的需要将日益增加。

国际制度；全球化

一、全球化为国际制度的产生提供了丰富的土壤

首先，全球化产生的一些问题无法在民族国家的领土边界内解决。因为日益增加的国家间交易需要在不同国家间进行规范的调整与统一，而产生的注入银行或生产安全之类的问题，源于民族国家的跨境污染等问题，如影响国内的贩毒问题明显产生于非法的国际网络，这一国际网络已经超越了任何单一的国家所管辖的范围。为了解决这些问题，有必要发展超越任何单一民族国家单独行动所不能完成的策略。

第二，全球化可能会创造条件，使某些社会价值观得到广泛的接受，这也会导致对国际行动的需求。全球化可能会有助于人们对人权与民主有更全面的理解，尽管积极人权与原则可能会在某些特定国家得到保护。基于民族国家的全球治理体系或许在保证公平与人权保护的统一方面不是最佳的，或许需要有效的国际制度来保证人权。

第三，国际制度可以为政治驱动下的私人利益服务。通过贸易与商业惯例中的一致性，私人的利益将得到有效实现。像国内市场一样，全球市场上的私人企业存在着追求规范化的动力，因为后者可以作为潜在竞争者参与竞争的障碍。这样的障碍与其他政治体制如果在国际上被采纳，将在全球化市场中发挥更有效的作用。对私营企业来说，与吸引和影响几十个国家政府相比，它更易于吸引中央集权化的国际制度的注意力与影响中央集权化的国际制度。正因为以上策略性的原因，私营企业有时可能会支持建立国际制度的努力。

二、全球化条件下，民族国家的制度反应

民族国家对国际需求可能会做出怎样的反应呢？持续的全球化将使国家做出这样的选择：内部控制、相互承认、同意、委托与退出。每种可能的反应程度根据国家拥有的政治权力的程度存在不同的差异。

第一项选择是民族国家实施内部控制，保留其全部的权力。在处理跨越民族国家领土边界的问题时，这一选择结果通常是无效的。但是，它有自身的优点，即允许民族国家对境内的经济交易与其他活动的政治治理进行最大化的控制。

第二项选择是相互承认，包括民族国家采纳的协调原则。根据协调原则，国家在特定的情况下承认其他民族国家的政策。在决定哪条规则应用于不同国家的企业与个体的交易时，相互承认的方式为决定交易规则提供了基础。两个或多个相互承认的国家在各自疆域内都保持其内部控制，但是它们将规范涉及国家间交往的情况。例如，A国可能会出售某种产品，这种产品达到了B国的安全标准。当B国同意A国的产品销售到B国时，这种承认是相互的。

第三项选择是同意，指民族国家通过条约来采纳共同政策。政策权力仍然属于民族国家，因为每个民族国家必须统一跳跃中的政策。在一定程度上，现实中的每个国家，其决定都将在谈判中受到限制，因为条约中所包括的条款往往无法与各国的最佳选择相符。但是，每个国家拥有决定是否同意条约的全部权力。

第四项选择是委托，意味着建构自己享有政策权力的国际制度。欧洲联盟与世界贸易组织是这种制度的两种典型例子。民族国家首先做出委托的决定，但是国际制度在创立、实施与执行政策时有自由裁量权。委托的结构可能会产生极大的变化，以至于一些委托很狭隘，而其他的有可能会宽泛。在决定民族国家将在多大程度上将政策权力委托给国际制度以及这些制度的最终有效性方面，这些委托结构的变化将起到重要作用。

笔者认为，与其他反应相比，即使民族国家经常使用条约来解决跨国境的问题与协调不同的政策，但在日益全球化的情况下，委托将得到更广泛的使用。条约需要每个国家的同意，这种一致同意的原则会阻碍对全球性问题处理的效率以及影响处理的及时性。民族国家或许日益需要同意（通过条约）把政策权力委托给国际制度，因为这样做民族国家就没有必要受条约形式的妨碍。就像立法机关把国内政策权力委托给行政机构一样，民族国家将常常面临以下抉择：是否把需要作出决策与及时实施决策的权力真已给新的国际制度。

三、国际制度的设计

在全球化背景下，委托的需要日益增加，但是我们不应该期望民族国家会轻易地把权力委托出去。在当前的全球化模式产生的同时，人们也开始关注分权与委托。民族国家领导人希望保证自己国家利益不会因为各国在国际制度范围内创立的新制度而受到损害。

民族国家关注权力向国际制度的委托，就像立法机关把权力委托给行政机构，或者私人参与者把商业决定委托给第三方一样。委托需要依靠代理来实施任务，因为委托无法有效或低成本实施这一任务。有时候，代理的目标背离了其委托者的目标。对于任何民族国家来说，在创立新国际制度时，都会产生这样的困惑：多大程度上的制度决定与国家利益相背离。

因为国际制度是在民族国家同意的情况下建构的，它们将受其制约，制度的建立程序与其他情况下委托人把权力委托给代理人的情况相似。为了使代理人的行为与其委托人利益相悖的可能性尽可能最小，委托过程往往包括了委托人监督代理人的措施。

虽然我们需要更多的经验研究来说明这些机制的不同组合如何在不同情况下影响国际制度的功能发挥，但代理理论也表明了国际制度中可能产生的两种问题。第一是制度受的约束太强。对制度权力的狭隘描述越多，制度对随机问题的反应就越困难，也就是说制度缺少灵活性。制度约束的第二个方式是制度决策的自由度。在各种制度中，权力共享是相互联系的，制度的决定必须所有成员同意，因此制度的发展很困难。这种各成员国制度相互牵制的实施并没有让出过多的权力，只不过是提供了国际上同意采取授权某种行动的平台。约束过于严格，制度就不会那么有效。

当然，约束严密的制度，其优势在于它们不会采取有争议的行动或作出的决定不会遭到成员国的强烈反对。国际制度可能产生的第二个问题是，其约束可能太过松散。如果民族国家真的把许多不受约束的权力移交出来，制度将对新的挑战作出有效的反应。但是这样也会使国际制度拥有易犯错误的权力，或者在行动时违背委托者的意愿和利益。权力太大的国际制度与随意行使权力的国际制度会在那些创立它的民族国家中失去合法性。民族国家可能会抵抗那些权力太大的制度的行动，或者撤销采取措施，退出这些国际制度。

显而易见，在创立足够独立的国际制度的需要与维持民族国家支持的需要之间存在着平衡，民族国家也会对新制度拥有的权力保持高度警惕。任何新制度的确立必须没有太多的羁绊，从而能够使制度解决全球问题，但是，任何新制度必须有成分的约束，这才会使制度成为那些同意建立并维持它的民族国家所接受。为了使这两者充分结合起来，民族国家需要探索如何对权力机制进行组合。

四、结束语

由上文可以看出，民族国家将权力委托给国际制度是为了使自己的国家利益能够更好的实现，一旦国际制度的实施损害了创立它的成员国的利益，就会被遗弃，失去效力。但是，国际制度的实施并不会让所有的成员国满意，这就必然会削减国际制度的法定效力，这就存在着平衡的问题。随着全球化的程度越来越高，这样的问题还会在其他领域不断出现，但是，我们也应该相信，随着人们认识的不断提高，随着国际监督机制的不断完善，在可以预见的将来，人类还是可以解决这些问题的。

［1］汤伟.全球治理的新变化：从国际体系向全球体系的过渡［J］.国际关系研究.2013（04）