军工基建投资项目财政资金绩效评价研究

■钟世桥



军工基建投资项目财政资金绩效评价研究

■钟世桥

军工基建投资项目（本文中主要以研发平台项目为研究对象）是推动武器装备研发、设计能力向体系化方向发展，建设先进国防工业的重要途径，是体现一个国家国防工业水平的重要方面，也是一国财政资金在国防工业投资的重点领域。近十年来，随着一批军工基建投资项目的陆续建成，项目运营管理的重要性凸显，其建设目标是否实现，国家财政资金投资是否有效，绩效评价工作已显得变尤其重要。结合我国国防工业的改革和转型发展趋势，可以预见，开展投资项目绩效评价，科学评估国家财政资金的投资效益，有效指导后续投资，将成为国防工业投资与管理部门的一项十分重要且必须持续推进的重点工作。

一、开展军工基建投资项目财政资金绩效评价的基本考虑

（一）军工基建投资项目财政资金绩效评价工作的必要性

按照当前我国军工能力建设投资的管理方式，国家专项拨付的军工基建投资项目资金，是当前军工科研院所实施研发能力提升和完善的主要资金渠道。从投资管理方面角度，国防科技工业主管部门结合建设投资规模和强度快速增大的实际需要，在项目申报指导、审核、项目实施监督、项目竣工验收等前端环节进行严格规范管理，不断完善制度流程，积累工作经验，取得了显著效果。同时，主管部门还在一定范围内开展了投资项目的后评价工作实践，在项目建成运行阶段探索对项目投资决策到运营绩效全过程的评价方式方法，取得了一定效果；但也遇到一些问题，特别是关于后评价内容的定位，对决策和建设环节关注较多，开展范围和实施效果不够理想。投资管理未形成有效闭环管理，尚缺少对项目建成运行后绩效表现的有效评价机制和评价方法。

从提升投资管理精细化水平和持续改进制度流程的角度，当前财政资金的使用管理还比较粗放。后评价工作涉及到绩效评价的内容，但仍显不足，对资金投入的效果和效率没有进行更为深入和精细的分析和认识。长远看，投资绩效评价工作的相对滞后，既不利于客观认识具体项目投资效果，发现问题、积累经验；也不利于后续工作的持续改进。

由此可见，建立一套完整有效的国防工业建设项目投资绩效评价体系既符合当前工作的需要，也符合国防建设深入发展的客观规律，已经成为当前国防工业能力建设主管部门需要考虑和研究的一项重要工作。

（二）军工基建投资项目财政资金绩效评价的相关政策依据

2011年，财政部制定出台了《财政支出绩效评价管理暂行办法》及配套的评价指标体系参考，提出了财政资金支出项目绩效评价的顶层指导，也成为军工基建投资项目开展绩效评价方法工具设计和具体实施的顶层指导。

该办法规定，绩效评价的基本内容包括五个方面：一是绩效目标的设定情况；二是资金投入和使用情况；三是为实现预先设定的绩效目标，而制定制度、采取措施情况等；四是绩效目标的实现程度及效果；五是绩效评价的其他内容。

在绩效指标体系和评价方法方面，该办法提出了共性指标和个性指标共同构成指标体系，在评价方法上根据领域特点，采用成本效益分析法、比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判法等不同方法。

总体看，财政部制定绩效评价办法强调三个方面，一是基于绩效目标的闭环管理，包括绩效目标的设计、执行和评价、改善等；二是评价方法应当实用有效；三是评价精细量化，定性与定量相结合。

（三）军工基建投资项目财政资金绩效评价研究的目标

按照财政部门和国防科技工业主管部门的相关要求，结合当前各军工领域军工基建投资项目绩效评价工作的现状，本文认为，军工基建投资项目财政资金绩效评价的主要研究工作应分三个方面进行：

一是研究提出军工基建投资项目财政资金投资绩效评价的指标体系；二是研究制定与指标体系配套的绩效评价方法和流程；三是开展先期试点和经验总结，待时机成熟后推广应用。

二、国防工业领域财政资金绩效评价相关实践分析与借鉴

（一）美国联邦预算资金投资国防科研机构能力建设评价

对于政府投资资金的绩效评价，是一个比较复杂和困难的问题，美欧等军工强国进行了长期探索与实践。其中，美国政府联邦预算资金投资国防科研机构能力建设的评价机制具有一定的代表性，可供参考和借鉴。

1.美国联邦资助的国防领域研发中心运行体制。

经过数十年的发展，美国建立了由政府科研机构、企业、大学、非盈利研究机构组成的“官、产、学”互补式的国防科研体系，为国防科技和军事装备发展奠定了坚实的基础。其中，美国联邦政府每年都会拨付预算资金支持为政府机构开展国防领域研究工作的科研机构，这些机构被称为“联邦资助的研发中心”（Federally Funded Research & Development Centers，FFRDC）。

FFRDC一般由美国联邦政府部门出资，开展一些通常不能由政府直属研究机构或承包商能够有效完成的长期研发工作。FFRDC的特殊之处体现在，虽然绝大部分经费来自政府，但政府不会直接行使行政管理权，而是以合同形式交由大学、企业或非赢利机构来管理，在性质上属于公共机构，类似我国所谓企业代管的科研事业单位。FFRDC主要集中在国防、能源和医疗领域，发挥了非常重要的作用。例如，著名的洛斯阿拉莫斯、林肯等国家实验室都是以FFRDC形式运行的。

美国从事国防领域研究与开发的机构包括政府的实验室、研究中心、公司研究部门以及大学等，形成了研究实力强大的国防科研体系。这些研究机构除了申请政府研究项目资金外，还会获得美国国防部的财政预算支持用于机构整体研究能力提升和运行。

这些研究机构通过与国防部签订资金资助协议，明确为政府提供研究与开发活动的具体服务内容，获得政府预算资金支持。同时，这些研究结构，无论是政府所有，还是企业或大学所有，都统一纳入联邦资金资助研究与开发中心（FFRDC）的类别，接受美国国防部的相关监督管理。

2.美国联邦资助的国防工业领域研发中心绩效评价方法。

具体监管中，FFRDC的研究能力和绩效表现评价是一项重要工作。国防部按照美国《联邦采办规定》（FAR）的要求，对FFRDC的绩效表现进行三类评价：五年一度的综合评价、每年度的年度表现评价和日常监督评价。从短期到中期的维度，评价研究机构绩效表现为国防部制定更为合理的投资拨款策略提供参考依据，提升这些机构的整体研究能力，也为裁撤一些冗余资源提供参考依据，确保有限的资金发挥最大功效。

其中五年一度的综合评价（Comprehensive Review）是对FFRDC满足政府研究需求能力的综合性分析，帮助国防部决策是否持续对具体FFRDC的资金支持关键性参考。综合评价主要包括五个方面：

第一，提供关于FFRDC能够满足国防部具体资助部门特定技术需求和任务需要的检查，以决策该研究机构是否需要进行资助或给予哪种类型的资助。评价具体包括该FFRDC承担或参与的特定项目计划和具体任务的类型和研究工作的水平、难度等。

第二，考察有无替代研究资源,详细列出FFRDC完成研究任务所开展的特定研究、系统开发活动及所需的技术和研究能力。解释说明为什么国防部无法在部门内部、盈利或非盈利合同商、大学以及其他FFRDC找到完成这些研究项目和计划所需的研究开发能力。列出可能完成该研究项目和计划的备选FFRDC，并明确这些项目和计划招标采办选择FFRDC的标准。

第三，提供一个详细的关于FFRDC满足国防部具体部门需求的绩效表现评估，包括FFRDC保持客观性的能力、保持独立研究的能力、快速响应需求的能力、专业领域的技术能力水平以及对国防部用户部门需求的熟悉程度。评估包括对FFRDC五年来满足用户需求的研究成果和研究表现的专题报告；包括但不限于研究工作的质量和进度情况，完成研究项目和计划的数量和研究经费总额；产品用户对研究工作表现的评价。同时，FFRDC的年度表现评价也作为重要依据。评价工作将涉及受评FFRDC的所有主要产品用户。这些产品用户都会参与到综合评价之中，出具各自意见。评价过程中将讨论所有产品用户提出的批评和关注事项，并研究解决措施。

第四，开展FFRDC管理水平的评估，确保高性价比运行。中心管理也是评价关注的重点方面，将主要讨论会计和采购系统；管理成本和费用；检验装备设计、研制是否按高性价比要求进行（如国防部的价值工程条款要求）；其他需要关注的管理问题。

第五，确定FFRDC的建设是否满足用户需要，FFRDC与国防部签署的协议是否符合FAR的规定和国防部管理计划。该协议应当包括但不限于以下方面：授权资金额度、政府提供的设施和设备、剩余资产和债务的清算处理、维持特定的现金储备等。

（二）我国军工基建投资项目投资评价的相关实践

1.国防科技工业投资项目的后评价机制。

作为我国国防工业的主管部门，原国防科工委在国防工业投资项目后评价方面进行了探索实践，针对部分投资项目的后评价进行了研究和实践，取得了一定的效果。2005年12月，出台了《国防科技工业固定资产投项目后评价管理办法（试行）》，对军工项目后评价的定义、内容、程序、方法、指标及报告编制方式进行了比较详细的规定。

但是，由于军工领域投资项目的复杂特性，这些后评价工作仍面临从实施条件、方式方法、资源配套、机制保障等方面的一些困难，特别是项目决策、建设阶段考察较多，从而与项目决策审查和竣工验收审查工作重叠，但项目绩效的考察力度却又不够，导致各部门对评价结果的意见不统一，评价情况反馈与后续工作难以紧密衔接等问题。而这当中一个关键性因素就是对项目运营绩效的关注度和有效评定方法，其已经成为后续持续改进工作的重要基础和前提，是一个迫切需要考虑和研究的重点课题。

2.军工企业和高校的研究探索。

我国军工企业的固定资产投资管理部门、相关高校学者也开展了针对军工投资项目绩效评价的研究工作，已经取得了不少研究成果。具体到武器装备研发投资领域，企业和高校的主要研究精力放在对技术领域和项目的投资和管理，关注科研项目投资后的成果回报和绩效表现；针对武器装备研发的基础能力建设，特别是投资的绩效评价，国内相关高校、企业开展的研究工作还比较有限。

一些高校和科研机构进行了先期研究，如北京航空航天大学提出的航空发动机研发能力建设项目后评价指标体系研究等，明确提出了关于项目建成运营后绩效评价工作的重要性，从学术和专业的角度开展了相关研究工作。但此类绩效评价的研究工作总体上还处于探索阶段，工程实践的需求带动作用不强，距离国防工业建设主管部门开展投资绩效评价工作还有不小差距。

总体看，关于军工基建投资项目投资绩效评价尚处于研究阶段。如何实施有效评价，是一项复杂工作，不仅是评价指标和方法的设计，也包括相关政策制度、实施标准、工作机制、人员队伍以及配套条件保障等方面。

3.军工基建投资项目投资绩效评价面临的问题。

结合我国国防工业管理、实施部门和相关机构的研究与实践情况，本文认为，当前开展军工基建投资项目投资绩效评价面临的挑战集中在以下方面：

一是绩效考核目标不清。长期以来，各单位申报研发平台建设项目时，重点关注项目建设内容、可行性、投资额度、实施方案，对项目建成后的绩效目标设定和表述普遍比较宏观，不够清晰、明确、量化，导致难以在项目建成运行后针对申报时提出的绩效目标进行评价。

二是比较参考体系尚未建立。对具体研发平台投资项目而言，当前普遍缺少可参考的数据和标杆。各研发平台投资项目横向比较时，各类装备研究特点和需求存在很大差别，绩效水平难以判断；单独研发平台投资项目纵向比较时，又缺少标准和标杆，无法明确绩效表现的优劣标准。

三是各研发平台专业强、差别大。我国军工基建投资项目涉及专业技术领域众多，以专业技术角度对平台绩效进行评价，将难以建立具有通用性的评价标准和方法，且绩效评价工作的需要投入的人力、物力和时间将非常巨大。同时，很多平台投资项目，是在已有基础上的提升，改扩建或转型，建设阶段、建设内容差别很大，建设前平台绩效情况尚无数据，建设后平台绩效表现更是难以衡量。

三、军工基建投资项目财政资金绩效评价方法框架设想

依据财政部门、国防科技工业主管部门的相关管理规定和评价方法参考框架，针对国防建设对武器装备研发供给能力需求和当前研发能力投资绩效评价面临的问题和挑战，本文研究提出了军工基建投资项目财政资金绩效评价的方法框架设想。

（一）指导思想

鉴于军工基建投资项目投资绩效评价的复杂性，依据财政部财政资金支出管理的规定要求，借鉴美国国防部关于研发机构绩效评价的思路和做法，结合我国装备产品用户部门对研制保障能力的需求导向，确立以突出效果、强化管理、优化资源、持续发展为核心的设计思想，充分发挥产品用户和研发平台工作人员的关键性作用，建立评价指标体系、计算方法、实施流程和管理规范，逐步形成国防科研基础平台建设项目评价的基本框架，为财政资金投资提高效率和效益提供基础研究和决策支持。

（二）基本原则

按照军工基建投资项目财政资金绩效评价的指导思想，评价指标体系的构建运行要坚持“注重用户、突出效果、强化管理、合理可行”的基本原则，具体为：

注重用户，坚持需求牵引建设。将武器装备研发项目的产品用户意见和满意度作为评价平台绩效的重要参考和依据，既体现国防建设资金围绕武器装备发展需求的基本宗旨，也拓展研发平台运行绩效评价的有效途径。

突出效果，坚持用事实说话。将研发平台承担的项目规模、规格、技术难度和重要性作为评价的重要标准，充分考察平台围绕武器装备研制的供给保障能力；并在强调用户满意度的同时，充分考虑研发平台工作人员对平台绩效的评价，把一线队伍的意见和建议体现到评价体系之中。

强化管理，坚持向管理要效益。强化平台管理方面的指标设计，在软硬件评价的基础上，综合考察平台在计划、进度、质量、风险、成本、设备设施以及人员等方面的管理措施和成效，梳理科学规范管理的发展导向，引导研发平台在完成项目研制任务的同时，持续提升管理素质水平。

合理可行，坚持实用和持续改进。研发平台指标设计要科学合理，注重可行性、时效性和经济性，尽量减少对平台正常研发工作的打扰和冲击，降低评价工作的成本，力求简单、有效。根据实践应用效果和意见反馈，不断改进完善评价指标体系和方法，保持与研发平台建设和运行绩效评价需求的相互协调。

（三）适用范围

本绩效评价办法主要用于国家对所投资的军工基建投资项目运行绩效水平的考察评价。满足以下全部条件的投资建设项目应当开展绩效评价；不满足以下条件的，根据工作需要可参照。

条件1：财政资金占项目总投资比例超过××%,且财政资金总额超过××万元。这主要是考虑到评价的经济性。

条件2：项目通过竣工验收，且运行满1年，但不超过5年。这主要是平台建设时效性强：平台投资建设中通常包含大量试验、仿真、测试的软件、硬件,这些设施设备使用的时效性比较强，往往随着某一具体研发项目的完成，而落后甚至淘汰。例如相关软件升级和换代，测试方法和要求变革导致相关测试设备的淘汰等。

（四）推进计划

本文认为，军工基建投资项目财政资金绩效评价研究要通过1～2年的设计和先期试点，完善方法、积累经验，为后续稳步推进投资绩效评价工作奠定基础，推动国防工业建设投资效率、效果持续提升。建议：

第一阶段，完成军工基建投资项目财政资金绩效评价的基本框架、指标体系和评分方式设计工作。

第二阶段，征求相关管理部门、项目申报部门和重点研发平台运行部门的意见，对绩效评价方法进行修改完善；初步选定2～3家研发平台，开展绩效评价试点，并进行评价办法和要求的宣贯。

第三阶段，完成研发平台绩效评价试点，对评价方法的适用性和有效性进行评价，对研发平台绩效水平进行摸底，完成绩效评价方法的修改和完善，完成试点平台绩效评价的经验总结。

第四阶段，完善绩效评价方法基础上，制定管理办法，根据工作需求，选择合适时机，逐步推动绩效评价工作展开，形成常态机制，并持续完善和改进。

（五）指标体系

军工基建投资项目绩效评价指标体系的整体架构设计要充分遵照指导思想和基本原则，具体指标的选取从参与程度、领域覆盖、权重分布、实施难度等方面进行综合考虑。借鉴前述国内外的相关做法和经验，本文设计指标体系时认为：按项目建设运营阶段，整个评价体系要分为项目决策、项目管理、项目绩效三大类指标，具体细分为9项二级指标、27项三级指标和41项四级指标；按评价实施主体，评价指标主要分为专家打分、产品用户打分和研发平台工作人员打分。专家打分指标主要考察研发平台的管理水平和效果，注重规范性和合规性；产品用户打分指标主要考察研发平台的运行绩效，研制项目的水平、规模、成果产出；研发平台工作人员打分指标主要考察平台软硬件与人员的结合程度，管理是否到位，人员工作积极性和效率等。

1.一级指标选取。

一级指标3项，覆盖项目投资决策、项目管理和项目运行绩效三个主要方面，以便覆盖投资项目从决策到运行的基本过程，也符合财政部关于财政支出绩效评价的覆盖全过程的基本要求。

项目投资决策，占总分值的4%，主要是为了考察项目建设申报单位在项目研究论证阶段的工作是否充分和规范，是否结合了研制任务的需要和技术发展趋势判断，是否按照客观、科学、规范的流程进行决策后启动申报工作。以引导项目建设申报单位在后续建设项目申报前更好、更扎实的开展项目前期研究和论证工作，经得起实践和时间检验。

项目管理，占总分值的26%，主要是为了考察项目建设和运营管理的科学性、有效性和规范性，突出以管理要效益的理念，引导研发平台在管理理论研究、探索、创新和实践方面下工夫，充分认识和发挥综合管理对保障促进装备研制工作的关键性作用。

项目绩效，占总分值的70%，主要是为了考察项目运营阶段的绩效表现。鉴于武器装备研制领域的特殊性，指标设计将围绕两个重点开展设计，一是以事实为重点，主要考察平台承研项目的数量、规模和水平；二是以用户为重点，主要考察产品用户对平台运行绩效表现的判断和满意度；同时，也继承专家组评估成熟经验，积极争取合理、实用、可行的设计目标。

2.二级指标选取。

二级指标9项，一级指标的基础上进行细分，设计思路是突出影响绩效的重点领域，强调绩效目标的管理闭环、平台建设运行管理、综合绩效表现等，同时也将用户满意度和研发平台工作人员意见纳入体系之中。

表1二级指标体系的解释说明

3.三级指标选取。

三级指标共27项，在二级指标基础上，明确重点考察事项。

项目决策方面，主要强调申报单位是否进行充分调研和科学决策，并引导申报单位高度重视项目绩效目标的研究和论证。

项目管理方面，结合财政部要求和科工局实际管理和审查发现的主要问题，对建设进程中的资金使用和建设内容变更、进度拖延的问题，选取建设管理阶段的考察指标。在研发平台运行管理阶段，综合考察包括计划、质量、进度、成本、风险等方面的管理水平。

项目运行阶段，基于武器装备研发以国防需求为核心的特殊性，突出研发平台产出方面的绩效考察，适度兼顾平台经济、社会和环境效益，强调装备产品用户、科研工作人员对平台运行效率、效益和存在的问题最具发言权，针对性设计考察指标。

表2三级指标体系的解释说明

4.四级指标选取。

四级指标共41项，依据三级指标项和考察意图，进行指标细化分解，对应形成考察得分点，与打分标准相互匹配对应，是评价工作中最小运行单元，详见附录。

（六）分值权重

该绩效评价体系的分值权重设计，按照设计原则，参考财政部要求和国防军工实践工作中发现的问题，以绩效评价为核心，在参考财政部指标分值分配基础上，重点突出运营绩效评价，进行分值权重设计，详见表3、表4。

一级指标权重分布与财政部推荐参考值大体比例相当，突出抓平台管理水平提升，抓实际运行效果提升。

表3军工基建投资项目绩效评价指标体系与财政部推荐参考对比

从二级指标到四级指标，层层分解分值权重，从定性、定量指标比例，用户、研究人员、专家组负责分值比例看，现有指标体系分值设计体现了定量定性相结合，注重用户，注重实用，合理可行的设计原则和理念。

表4军工基建投资项目绩效评价指标体系分值权重分布

（七）评分标准

从实施考察评价的主体角度考虑，本绩效评价方法设计了包括四类分值的评分标准。

1.专家组评分标准。专家组分值占评价总分的58%，其中包括定量分值、定性分值两类。对于定量计算，按照受评单位提供的材料和数据，需要制定《专家组评分标准手册》。

2.产品用户评分标准。产品用户分值占评价总分的37%，包括研发平台项目质量、进度和成本控制三大方面的感受和满意度考察以及其他方面问题和建议。为更好指导各类用户充分理解该绩效评价办法，按统一规范评价标准和尺度开展绩效评价工作。具体需要制定《产品用户调研问卷》。

3.研发平台工作人员评分标准。研发平台工作人员分值占整个评价体系总分的5%，通过调研问卷的方式，指导研究人员对平台运行情况、绩效水平进行直观打分。具体需要制定《研发平台工作人员调研问卷》。

（八）计分方式

按照绩效评价体系和评分标准，专家组、产品用户和研发平台工作人员各自开展所负责领域的考察评价。

1.专家组计分方式。根据管理、技术等领域分工，专家组成员各自打分记为E1...En,如每位专家打分Ex满足Ex/所负责分值满分≥0.8，则直接确认为有效分值；如果不满足上述条件，则具体打分专家给出书面意见，详细说明扣分项，如果依据合理充分，则确认为有效分值，反之需要评审专家组组长进行复议。最终专家组考核总分E＝（E1＋E2...+En）／n。

2.产品用户部门计分方式。根据《产品用户部门调研问卷》的打分结果，计算平均分值U作为产品用户部门打分总分。各用户部门的打分结果U1…Un中，如果出现偏离平均分值U超过20%（含），即‖Ux－U‖／U≥0.2，则需要重点跟进，专家组需要与具体产品用户部门进行访谈。

3.研发平台工作人员计分方式。根据《研发平台工作人员调研问卷》的打分结果，计算平均分值R作为研发平台工作人员打分总分。对于调研问卷中提及的问题和关注事项应记录并反馈至受评研发平台和所属单位，跟踪解决情况，作为未来评价依据。

四、措施建议

（一）尽快开展先期模拟和试点运行

军工基建投资项目的绩效评价是复杂问题，很多方面和具体问题需要在实践中发现和改进，仅凭研究难以避免百密一疏。建议主管部门确认本项工作方向和思路正确的情况下，积极为研究部门创造条件开展先期实践。稳妥起见，可先选择单位开展研发平台投资绩效模拟评价，检验评价方法和体系并不断改进。在此基础上，开展试点运行。

（二）加强工作资源和经费保障

随着研究工作的深入、宣贯，特别是模拟运行启动后，相关资源投入必不可少，需要主管部门给予有力支持，确保资源保障供给与研究实践工作的推进相匹配。

（三）积极筹备专家组

专家组承担着绩效评价的重要工作，在专家组人员的选择、聘用、管理和考核评价等方面应建立具体机制，确保专家组人员水平和工作成效；也应适时开展首批专家的推荐遴选工作。

（四）探索绩效评价与现有工作的挂钩机制

绩效评价结果是财政资金投资武器研发平台建设，运行取得的效果和成绩的认定，不仅反映财政资金投资效果和收益，指导未来投资方向和重点领域，也可以探索与现有工作的有效衔接。例如评价结果优异的单位在未来项目申报和审查中是否可以简化；反之则加强管理，建立信誉清单等，开展优秀平台经验示范推广等。

（作者单位：国防科工局军工项目审核中心）