高校总会计师发展逻辑问题研究

延安职业技术学院 马伟

高校总会计师发展逻辑问题研究

延安职业技术学院 马伟

高校总会计师制度经过多年的发展，在实践过程中仍然存在着“推而不广”和“执行偏差”的困境。本文通过梳理我国高校总会计师制度发展实践历程，寻找困境之下的逻辑性偏离原因，为高校总会计师的发展提供制度创新、平衡治理以及培养创新的逻辑性应对策略。

高等院校 总会计师 发展问题 治理策略

教育部在1978年发布国发［1987］175号文件《会计人员职权条例》，并在1979年的实施细则中首次规定了高等学校应当设置总会计师，建立总会计师的经济责任制。经过30多年的实践发展，我国高校总会计师制度不断得到了改革和完善。伴随着社会的腾飞，我国高校从精英教育到大众教育，高校的规模、组织结构和管理方式都发生了翻天覆地的变化，经济活动的多元化和财务管理的复杂化都给高校的财务管理带来了挑战。然而，由于历史以及现实多方面的原因，高校治理中并没有得到突破性的进展，高校总会计师制度在实践过程中仍然存在着“落而不实”、“执行偏差”和“绩效不足”的窘境。本文试图通过梳理我国高校总会计师制度的发展历程，梳理现状，并从发展逻辑角度出发，探讨当前窘境下的成因，进而从制度创新、平衡治理和培养创新三方面提出应对策略，以期能促进我国高校总会计师制度的实践，为我国高校科学研究和人才培养提供强有力的保障。

一、高校总会计师发展历程及现状

（一）高校总会计师制度变革我国高校总会计师制度始于《会计人员职权条例》实施细则，并伴随着高校的发展逐步完善，不管是理论还是实践方面，高校总会计师制度在“完善——突破——再完善”过程中循序进行。纵观高校总会计师施行的30多年间，高校总会计师制度大概可以划分为四个阶段：第一阶段为制度提出阶段（1979-1985），这一阶段以1979年颁布的《教育部部属高等学校〈会计人员职权条例〉实施细则》为标志；第二阶段为加快推进落实阶段（1986-1998），这一阶段颁布了多项制度规定了高校总会计师的职责、权限、任免条件等细则，在这阶段处于高校试行总会计期；第三阶段为制度空窗期（1999-2004），这一阶段中《会计法》删除了“大中型事业单位”设置总会计师的规定，这一时期并不注重高校总会计师建设的工作；第四阶段为快速发展期（2005至今），以2007年《关于“十一五”期间进一步加强高等学校财务管理工作的若干意见》为标志，高校总会计师的建设进入了高速发展期。在制度建设方面，关键历程如表1所示。

从表1的正式文件中可以看出：国家对设立高校的总会计师是非常明确的；总会计师是需要对高校经济负主要责任的；总会计师是高校治理的重要领导成员之一。

表1 我国高校总会计师制度发展关键性历程

（二）高校总会计师管理模式根据表1的统计，上述众多文件中提及高校总会计师管理方式的有9份，从这9份文件的历史发展进程来看，总会计师可以大致划分为以下三个阶段：第一阶段为“内选式”阶段，“内选式”是指从受任单位内部选拔，总会计师管理由受任单位负责管理。该阶段从1979年《<会计人员职权条例>实施细则》规定为标志，一直持续到1987年的《高等学校总会计师工作试行规程》，这些规定均为由学校办理任免手续。第二阶段为“内选式”向“委派制”过渡阶段，委派制是指由受派单位上级主管部门根据受派单位特点，采用直接任命或公开选拔等方式向受派委派总会计师，并由委派部门统一管理。这一阶段主要特点是探索总会计师委派方式的实施，2005年《关于贯彻落实<建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要>》中首次提出要将高校总会计师以委派的形式实施。第三阶段为“委派制”大力实施阶段。此阶段具有标志性的文件为2010年发布的《国家中长期教育改革和发展纲要（2010-2020）》，此纲要明确规定将总会计师由学校主管部门委派。在2011年11月，教育部首次公开拔了6所直属高校总会计师，2013年教育部再次公开选拔10所直属高校总会计师。

（三）高校总会计师设置状况与高校总会计师制度密集发布，重点推广的要求下，总会计师制度并没有得到快速的实施和推广，反而像被一只无形之手束缚和桎梏着。本文针对我国教育部直属高（院）校总会计师设置情况进行了梳理和总结，如表2所示。

表2 教育部直属高（院）校总会计师情况

目前，我国高校总会计师设置情况主要体现两方面的问题：第一，经过几十年的发展和实践（如表2所示），尽管近年来开始关注总会计师制度的高校越来越多，但是明确设置了总会计师的高校只占了总样本量的28%，未达到总数的三分之一。另外，未设立总会计师且没有明确分管财务工作领导的高校达到总数的34%。第二，在设置了总会计师的高校里，总会计师的职位权限显得过于窄小，大部分为分管学校财经工作，甚至有些学校把部分财经工作划分到其他学校领导职权下，这与我国的总会计师相关制度要求不一致，这样将不利于总会计师工作职责的发展和学校管理工作的需求。

二、高校总会计师面临的困境及分析

历史、体制等多方面的原因导致了我国总会计师制度推广了几十年却没有达到理想的效果。本文从总会计师制度发展的两个层面分析困境的成因：

（一）推而不广：博弈与制衡高校治理事实上存在着委托代理关系，在理性经济人假设下，每个利益者都在为己而战。而对于高校治理体系，根据委派制机理，总会计师受上级教育主管部门任命，对学校负责，这实质上是一种委托代理行为。经济责任制下，高校总会计师在合理职权范围下，充分发挥自身的专业技能，在充分保障高校财物资源的合理配置下，还要积极提高资源的效率，发挥总会计师的作用。总会计师作为高校治理体系中的一员，同时也受限于治理体系中的多个维度的博弈，比如利益和权能冲突等等。制度进化博弈、人的行为有限理性以及路径依赖这三方面的激烈冲突增加了总会计师实施的障碍，为了突破这些障碍，有必要对这三方面的成因进行分析。

制度进化博弈论认为，制度是博弈过程中每个参与人行为自我维系的基本预期，参与人共有信念与行动一致时达到纳什均衡状态，除非发生了让所有参与人共有信念动摇的事情，否则，原来的制度会自我维系下去。高校总会计师制度的设计和执行突破了原有高校财务制度经济的发展、科技水平的迅速提高以及管理水平的提升已经与原有财务制度有了多方面的不协调，高校总会计师制度将是一种理性下的选择，但是现实情况下，高校总会计师制度并没有使得所有参与者行动一致达到纳什均衡状态。原因在于现在的环境并没有满足制度进化博弈论下其中两个因素：一是与总会计师制度相关联的制度没有充分促进总会计师制度的有利发展；二是现存的制度使得其中获益较多的参与人会努力维持现状以维护自身利益，而总会计制度潜在的获益参与方缺乏获得潜在利益的资源，显而易见，总会计师制度下，总会计师明确为副校级行政成员，一方面校长会担心削弱其权力的实施，另一方面现任副校长们会担心其权力减弱甚至会位置不保，而潜在的总会计师也没有足够的资源去争取成为总会计师。

理性经济人假设认为经济人会谋求利益的最大化，然而现实情况下，由于不完全信息待原因的存在，理性人的完全理性行为是不存在的，管理者都是有限理性的行为人。高校总会计师制度下，有限理性逻辑困境体现在资源有限和信息不对称两方面。高校总会计师核心在于经济责任制，实现资源优化配置，而目前的高校治理中信息不对称现象明显存在，因而这种结局如果不扭转，高校总会计师制度也将面临囚徒困境。

制度进化博弈论的另一个研究视角为路径依赖分析，特指制度变迁中会有物理学中的惯性理论存在，即惯性的力量会导致人们对选择的路径产生了依赖。路径依赖的真正原因在于选择新路径需要破坏既得利益和付出成本。传统的老制度下，即得利益者需要强化原有制度才能保障自身原有的利益，因而哪怕总会计师制度对高校的发展更有效率，他们也会阻抗，另外需要付出成本也加剧了总会计师制度推行的疑虑。

（二）执行偏差：集权与自治高校改革重要的一个新命题是“去行政化”，目的在于减少高校“行政化”下的种种弊端，而高校总会计师制度似乎与“去行政化”命题相违背。由于总会计师制度下高校总会计师由上级主管部门委派，总会计师在高校最高决策机构中掌握着财政的控制权，这样似乎更加中央集权化了，而不是“去行政化”。长期以来，我国高校传统的管理套用行政模式，治理体系中更多体现领导意志，直接影响了教育资源和效率的发挥。而且管理重心上明显行政地位突出，学术地位弱化，海外高校自治繁荣发展的经验借鉴使得众多学者大声呼喊“去行政化”。目前我国高校校长作为行政职务执行上级教育主管部门的指示工作，而总会计师制度中总会计师同样受任于上级教育主管部门，行政级别待遇明显，尽管总会计师制度中明确经济责任，有提高治理水平的说词，事实上，现行政府委派制度下的总会计师制度如果没有完善治理体系，同样会导致高校引发“官本位”思想，总会计师热衷于应聘职能行政岗最终只会导致管理绩效的进一步低下。

三、高校总会计师制度发展策略

建立现代大学制度并推进总会计师制度建设的目的在于优化高校治理体系，提高高校资源优化配置效率。为了解决总会计师制度“推而不广”和“执行偏差”的困局，需要理顺高校总会计师制度的发展逻辑，明确目标，采取多项策略，最终实现实施总会计师制度的治理目标。本文针对推进我国高校总会计师制度提出了以下三点措施：

（一）制度创新目前我国高校总会计师制度建设情况来看，尽管国家多次重申了总会计师制度，并且在逐渐完善之中，但是我们也看到总会计师制度只是处于试点阶段，高校总会计师制度也仅仅是纲领性文件，并没有强制性实施要求。总会计师的聘用、职责、权利以及监督考核等内容并没有得到全面的完善，我们认为应从以下三方面着手实现制度创新。第一，要按照法治精神，以法律法规为手段，逐步推进实施。高校总会计师制度应以明确的法律规章形式进行明确落实，建议在高校总会计师管理规章中明确规定达到一定条件的必须设立总会计师一职位，使得总会计师有法可依。第二，要基于总会计师制度的要求，从职权分离、分权和放权原则出台规范总会计师的职责。第三，要提高总会计师的地位，逐步扩大总会计师聘用制度的创新。目前我国高校总会计师地位普遍不高，一部分原因在于体制编制。根据目前总会计师制度的要求，总会计师职级上为副校级，这在一定程度上体现了总会计师的地位，但是在实践中我们发现总会计师的职权受到了限制，原因在于大部分决策权被肢解到各副校长中，而且其职位仍然比校长级别要低一级。总会计师的作用在于提高高校的财务管理能力，完善治理结构，因此，总会计师的职权应由上级任命主管来确定，不再设置副校长分管财务工作，这样提高了总会计师的地位，也促进了财务管理效率的提升。另外，对于总会计师的聘任，可以参考高校教师聘任制度，同时对总会计师进行监督考核，把高校财务管理水平、资产安全、风险管控作为重点考核方面。

（二）平衡治理高校总会计师制度发展的困境之一在于设置总会计师对于高校治理体系的冲击，因此，落实高校总会计师制度要处理好的一个关系就是平衡治理问题。如上文所述，总会计师制度似乎与高校“去行政化”相背，本文认为，高校总会计师制度与“去行政化”并非水火不容，“去行政化”强调的是高校学术治理方面，而对于财物方面则属于行政权力。我们可以借鉴日本以及法国高校财务人员管理办法，比如日本政府将财务与科教分开，设立事务局对财务进行管理，法国高校实行会计人员委派制，会计人员独立行使权利。高校治理科学化要求各司其职，这就要求总会计师权责分明，因此高校要厘清治理体系中总会计师的作用，协调处理好总会计师与其他岗位的关系，建立权力健全的约束机制，一一规范权责行使范围和追究制度，监控落实，做到总会计师“行其是，尽其职”。平衡治理的另一方面要求总会计师制度中不仅要做到“横向分权”也要实现“纵向分权”，即在总会计师制度实施过程中，避免财权过于集中带来职务的腐败。

（三）培养创新总会计师的委派必须是最有资格的人来担当。经济社会的发展、科技的进步以及管理实践的结果使得高校财经内容有了新的挑战，多元化的经济结构和复杂的高校财务内容都是总会计师需要直接面对的问题，总会计师的权责已不仅仅是会计核算，更重要的体现在财务管理、风险管控和战略支持方面，这就要求总会计师必须具备财务专业职能。对于总会计师的培养创新主要从以下方面实施。一要构建完善的知识结构，培养创新，实现总会计师职业化，既要是一名专业的财务人才，也要充分懂高校。一名职业化的高校总会计师需要具备专业的知识能力，包括财务与金融管理能力、预算管理和财务绩效评价能力、综合管理能力，同时也要将高校发展与财务战略结合起来，解决新形势下高校财务可持续发展。二要总会计师积极参与到高校战略和风险管理实践的工作中，目前大部分高校的财务工作和审计工作是由不同的人员管理，很大程度上不利于总会计师的工作开展，因而，建议总会计师应负责审计工作，或者是培养过程中兼任管理审计工作，熟悉内部控制，保证治理工作的顺利开展。近年来高校风险日益突出，总会计师应积极参与到风险管理工作中，提高自身应对风险的管理活动能力。三要推行高校总会计师综合能力测评工作，可以由组织部门和人力部门根据总会计师制度目标要求进行专业培训和选拔，根据高校特点，制定职业化的总会计师认证测评体系，以保证人才良性供给。

［1］黄玉捷：《进化博弈论视角下的制度分析理论》，《学术月刊》2004年第10期。

［2］肖中瑜、张学敏：《论高校总会计师制度的多重治理逻辑》，《国家教育行政学院学报》2016年第1期。

［3］赵红艳、黄怀雄：高校总会计师制度发展问题研究，《财会月刊》2014年第20期。

［4］申永胜：《当前高等学校设置总会计师岗位必要性分析》，《时代金融》2013年第24期。

（编辑 张芬）