利率市场化发展趋势下的相关法律问题研究

曾超

摘要：利率市场化是市场在货币金融市场发挥对资源基础配置作用的必要前提。自20世纪末开始，我国就逐步开始利率市场化改革，但仍缺乏系统的法律框架，部分政策性文件甚至与利率市场化的运行相冲突，这不利于我国利率市场化改革的深入推进。借鉴德国等先进国家利率市场化改革的经验，我国应完善利率市场化的基本法律框架，提高法律监管水平。

关键词：利率市场化；融资成本；金融市场；资源配置；市场机制；市场监管；法律监管；商业银行

中图分类号：D922.29

文献标志码：A文章编号：1009-4474（2015）02-0136-06

二战之后，凯恩斯主义的经典理论在市场经济比较发达的西方资本主义国家被圭臬，政府对市场经济广泛介入，利率也由政府直接控制。与此同时，社会主义国家则实行严格的计划经济，生产建设完全通过下达行政指令完成，市场几乎没有运作的空间，和其他货币工具一样，利率也毫无例外的受到政府控制。而后来20世纪70年代的滞涨危机使得资本主义国家重新审视自由主义理论，对利率管制逐渐放松乃至最终取消。较早提出利率应由市场进行运作的是麦金农，他在1973年出版的《经济发展中的货币与资本》中提出了“金融抑制论”。该理论认为发展中国家广泛存在严格的利率管制现象，政府通过管制利率降低重大工程项目的融资成本，但低效率的资金使用同时加剧了对低成本资金的需求，政府进一步干预金融市场，却出现了与受到严格控制的金融市场相对应的另一个游离于正规市场之外的不受任何监管的非正规的金融市场。因此，麦金农认为：金融管制、利率管制不利于提高资金的使用效率，并且会使市场对资源的基础配置作用得不到应有的发挥。

一、当前我国利率市场化的发展

利率市场化是根据市场对货币资金的供求状况决定资金的使用价格，从而优化配置资源的机制，利率市场化要求将利率的基本产生方式、利率运行变化的基本模式都由市场机制决定，政府减少乃至退出对利率的直接管理控制，取而代之的是通过市场的方式对市场利率进行影响，从而实现对货币市场和资本市场进行宏观调控的目的。利率由政府直接严格管制到放松管制，允许利率在一定空间上下浮，再到取消管制最终实现利率市场化是一个渐进的过程。

（一）我国利率市场化的发展历程

改革开放之前，我国实行严格的计划经济体制，社会生产全部处于行政机构的计划安排之下，生产建设资金和设备也统一通过行政调配，市场利率没有存在的空间。改革开放后，企业的生产经营开始自主化，市场利率也开始出现，不过市场利率依然受到行政机关的直接管制。国有经济依然在市场经济中占有相当大的比重，政府依然习惯计划经济体制下对企业的生产经营进行直接干预。国有企业依然承担了国家五年规划中的重大项目的建设任务，为确保国有企业能够以较低成本融集足够的建设资金，政府实行了比较严格的利率管制。随着市场经济的深入发展，通过市场对包括建设资金在内的资源进行基础配置的要求也越来越强烈，党的十四大也提出了要建立社会主义市场经济体制。1996年我国放开了同业拆解利率市场，迈出了利率市场化的第一步，之后又逐渐放开了国内外币存贷款利率，随后逐渐放宽存贷款的利率的上下幅度。总体而言，我国的利率市场化改革方向是不会改变的，途径是通过渐进式的政策调整，具体思路是“先外币、后本币；先贷款、后存款；先长期、大额，后短期、小额”，具体要求是稳步推进〔1〕。

（二）推动我国利率市场化改革的具体因素

推动我国利率市场化改革的因素主要包括以下因素：

（1）市场机制的内在要求。社会主义市场经济的深入发展要求进一步生产要素的自由流动。市场经济的精髓在于契约自由，只要没有违背公共道德、损害公共利益和他人利益，市场主体就可以按照自己的意愿进行市场交易，契约自由包括缔约人决定契约内容的自由〔2〕。通过发挥市场配置资源的基础作用，资源会被效率高、能够以较高利率为回报的资金使用者所利用，而资金使用效率低、无法提供较高利率回报的生产者因此无法获得足够的融资资金。

（2）通货膨胀环境下的资金保值、增值要求。近几年来，我国通货膨胀率一直处于高位，在2010年到2012年间，商业存款名义利率小于通货膨胀率〔3〕，这意味着这三年的存款利率实际上是负利率。特别是近年来房价快速上涨，货币资金的相对贬值速度更引起了社会的集体恐慌，各种地下钱庄、影子银行因远高于银行利率的高回报而吸收了大量存款，但这些吸收存款的机构游离于法律的监管之外，到期无法还本付息的情况时有发生，造成了严重的社会影响。而这反过来促使作为货币管理当局的中央银行不得不考虑放开利率管制。

（3）中小企业融资困难。在当前的利率管制格局下，商业银行的贷款发放受到很强的政策干扰，商业银行倾向于将贷款发放给资金需求量大的国企或者政府机构〔4〕。中小企业因此不能获得有效的融资，只能以非常高的融资成本向民间资本融资，在沿海地区，中小企业老板因为无法归还到期而四处躲债的报道也屡见不鲜。这不但造成不良的社会影响，还直接制约了国民经济的合理结构调整和健康发展，对利率市场的要求因此也越来越迫切。

（三）制约我国利率市场化发展的主要因素探析

（1）国内外利差明显。当前在利率仍受管制的情况下，国内存款利息依然明显高于美国、欧元区的同期银行存款利息。如果放开利率管制，则在存款利息上升的情况下，会进一步吸引大量的国际套利资金进入中国货币市场〔5〕，对我国发展尚不完善的货币市场造成冲击，影响金融市场的稳定。

（2）我国利率管理缺乏相应的制度配套。当前我国的利率管理主要还是简单的行政管理，包括利率的形成机制、利率的传导机制以及利率的变动检测机制都缺乏相应的制度支撑〔6〕。稳定的货币市场必须要有完善的监管机制。在缺乏相应的利率市场监管制度的当前，如果贸然实施利率市场化，则会引起货币市场的失控。

（3）放开利率管制后银行业垄断格局可能产生。当前我国对于商业银行存贷款利率仍实行比较严格的利率管制，虽然允许其在一定程度上下浮，但毕竟浮动空间极为有限，银行之间的竞争优势并不明显。但如果放开存贷款利率的限制后，拥有雄厚资金优势的大型商业银行可能会滥用这种优势，通过抬高存款利率或者压低贷款利率以获取市场份额，造成银行业的不正当竞争，最终影响货币市场的稳定〔7〕。

二、利率市场化与法律监管

（一）政府监管是市场经济有序运行的基本保障

在古典经济学看来，管制最少的政府是最好的政府，市场可以通过价格机制、竞争机制来实现资源的优化配置和供求平衡。然而，近代以来的每次经济危机都将市场自发性、盲目性、自后性等市场自身不可克服的缺陷体现出来，市场并非万能的。市场主体并非完全是经济学理论假设的“理性人”，契约自由、人格平等、机会公平、诚实信用等市场精神随时都有可能会被具有优势地位的主体所排斥，为实现自身利益最大化，负外部性、市场垄断、不正当竞争等严重影响自由市场的运行甚至威胁自由市场存在的市场失灵现象就会出现。这时就需要通过独立于市场交易双方之外的权威力量进行介入，实现矫正正义，于是政府介入市场经济就具有了合理性。但毕竟交易主要还是交易主体自己的事情，政府过度干预，将自身的意志强加在市场主体身上，不但有失介入市场经济之初衷，成本还高于各方通过交易所能获得的利益。于是，经济法理论认为，政府介入市场经济应当受到限制〔8〕，这种限制包括两方面：一方面，政府介入市场经济的程度应当以纠正市场失灵为限，另一方面，政府在介入市场经济的过程中不能与交易的任何一方有任何直接的利益关联以至于影响交易主体做出正常的交易选择〔9〕。市场监管就要求政府以完全独立于市场之外保护和恢复市场自由与市场竞争，通过维护市场化的基本条件使得市场公共体系不至于解体，保障市场交易主体的预期通过交易所应获得的利益不受人为因素的影响。这说明政府对市场进行监管的目的有三：一是保障市场自由竞争，二是稳定市场秩序，三是通过正常市场交易尽量使一般人的正常交易目的得到实现。

（二）当前针对利率市场化的法律监管缺失与冲突

当前我国的利率市场化规定仅散见于一些政策性文件，法律法规并没有相应的具体监管规定，而且现行法律框架下有不少不合理规定与利率市场化的运行存在明显冲突，不利于我国利率市场化的深入发展。

（1）我国关于基准利率规定不合理。当前我国关于基准利率的设定是中央银行以国债二级市场的收益率为标准设定的，缺乏法律法规应当具有的民主、科学、合理等基本特征。此种方法并不科学，在理论界和实务界一直有较大争议。首先，国债虽然在我国的覆盖面广，但国债的受众依然只是一小部分，与商业银行存户数量相比仍然微不足道。其次，设定利率的标准单单以国债二级市场的收益率为标准过于片面，其他重要因素被缩小甚至忽视，通过这种机制设置的利率容易脱离实际，缺乏科学性以及合理性，不容易被各方所认可。再次，以国债二级市场的收益率为标准设定国债，不能及时反映货币市场的行情变化，难以发挥利率在金融市场上所应当发挥的积极作用。

（2）当前我国金融业的监管模式主要是按监管对象进行监管的分业监管模式，但利率市场化不仅涉及银行利率，同样涉及证券业、保险业。当前的分业监管存在的问题是政出多门，各行业的主管部门只负责关于本行业的利率规定，政策缺乏统一性和协调性，部门之间沟通协调不畅，不能够及时共同采取应对利率风险的有效措施。

（3）目前商业银行的经营业务依然受到行政干预。如果进一步开展利率市场化，商业银行将面临激烈的市场竞争，盈利空间与当前相比很有可能会大大压缩。尤其是国有商业银行，其主要是通过目前的存贷款利差获利，而一旦利差明显减少，其盈利能力将迅速降低，甚至会出现亏损现象。我国《商业银行法》明确规定任何单位和个人不能够干涉商业银行的业务上的自主经营权，尤其强调了任何单位和个人不得强令商业银行提供贷款和担保，但《商业银行法》同时却规定了“经国务院批准的特定贷款项目，国有独资商业银行必须发放”这种前后相矛盾的条文。该规定不仅仅侵犯了国有独资商业银行作为市场交易主体的自主经营权，同时强令向不合格贷款主体提供贷款将会降低商业银行的市场竞争力，增加国有独资商业银行的经营风险，威胁广大储户的存款安全。具体而言，在不需要担保，也无用考察资质的情况下，贷款申请人就可以获得充足的贷款，贷款人就缺乏盈利和还本付息的动力，这样很有可能会增加商业银行的不良资产〔10〕。

（4）在金融领域我国尚无关于调整各金融机构之间不正当竞争的具体规定。金融市场同样是社会主义市场经济的组成部分，具有其他市场的共同特征，即存在价值，而且金融业的竞争就目前来看其激烈程度不低于其他任何产业市场。但我国关于金融领域的竞争法规定则还是一片空白。《商业银行法》也只是原则性规定“商业银行开展业务，应当遵守公平竞争的原则，不得从事不正当竞争”。这样的原则性规定缺乏基本的制度支撑，难以对调整银行间的竞争行为起到效果。所以应当完善金融法领域的竞争法立法，完善的《反不正当金融金融法》和《反金融垄断法》是金融市场法制监管完善成熟的重要标志之一。预计利率市场化完全开放之后，商业银行通过提高存款利率以及降低贷款利率方面的竞争都将会更加激烈。超过何种幅度的利率设定将涉嫌不正当竞争，存款总额达到何种数量将具有市场支配地位，这些都是目前所缺失的金融立法，法律必须要有所体现并加以监管。

（5）我国的《人民银行法》仍然规定“中国人民银行就年度货币供应量、利率、汇率和国务院规定的其他重要事项作出的决定，报国务院批准后执行”。该规定并没有将我国已进行多年取得的利率市场化方向改革的成果以法律的形式巩固下来，而依然是严格的利率政府管制的表现，不利于我国进一步深化利率市场化改革〔11〕。

三、德国的利率市场化实践

德国是较早进行利率管制的资本主义发达国家，也是顺利、平稳实现利率市场化的少数国家之一。而其他发达国家虽然大多成功实现了利率市场化改革，但在改革过程中一般都经历了大量银行倒闭、货币金融市场剧烈波动等局面，对经济造成了不小的负面影响。德国在20世纪60年代进行利率市场化改革的时候处于国内经济平稳较快发展，而通货膨胀率较低的阶段。而当前我国的国内经济增长也正处于平稳较快发展阶段，通货膨胀经者两年的调控也处于可以接受的程度，这为我国借鉴德国利率市场化提供了背景上的可能性。

（一）德国在较短时间内顺利、平稳实现了利率市场化

德国的利率管制始于1932年，最初的目的是为了防止货币资金大量外流，在二战过程中主要是为了满足国家在战时对资源的统一调配，二战后凯恩斯理论的盛行使得利率监管得以继续存在。德国的利率管制方式最开始是通过利率协定，后来是通过直接的行政指令进行。利率管制的主要范围包括商业银行存贷款利率、商业票据的贴现率、各种金融业务的手续费率等货币工具和手段。德国实行利率管制的同时，为防止“金融脱媒”致使银行无法有效吸收存款，德国商业银行在限定银行存款利率的同时开出了可观的吸引存款的优惠条件，这使得德国并无严格意义上的银行存款利率管制。这种利率管制的状态一直持续到1962年，此时在德国国内，放开利率管制的要求已相当急迫，德国政府通过修改信用制度法，缩小了利率管制的范围，这是德国解除利率管制的第一步，随后通过进一步限定缩小利率管制的范围逐渐深化利率自由化，并在1967年通过修改法律的方式完全实现了利率市场化。

（二）德国利率市场化改革

（1）德国的利率监管并不严格，虽然设定了商业银行存款利率管制，但另外又允许银行对存款储户提供可观的存款优惠条件，例如，存款数额达到一定标准可以减少甚至免除一些金融业务的手续费率。这使得德国的银行存款利率管制在很大程度上被抵消，其存款利率并没有受到明显程度的压制，因此在放开存款利率的限制后并未出现“井喷”式的存款利率上调，因此银行间也没有出现过于激烈以致失控的市场竞争。这种局面保证了德国金融市场的基本稳定。

（2）德国金融业实行混业经营，银行在这种体制下可以开展多种金融业务，被称之为“全能银行”；与分业经营相比，一方面，混业经营对金融机构提出了更多控制风险的要求，比如要求银行持有大量的可变现证券降低流动风险〔12〕。在这种情况下放开利率管制的风险得到提前预防，另一方面，混业经营情况下市场利率在不同的金融市场能够得到有效协调，方便货币当局进行监管。

（3）德国进行利率市场化改革的时间主要是20世纪60年代，这是二战后资本主义国家发展的黄金阶段，德国在此阶段的经济发展呈现出较高的国民经济增长率以及较低的通货膨胀率，货币的保值增值要求并不强烈，所以在放开利率管制后没有出现急剧的存款利率升高，货币市场保持基本的稳定。而美国、日本等国家进行利率市场化改革则主要是在20世纪70年代，其宏观经济背景是西方发达资本主义国家陷入经济的滞涨危机，普遍呈现出高通货膨胀率和低经济增长率。

（4）在利率市场化的过程中，德国政府当局建立了相对完善的金融监管法律制度，其混业经营模式已相当成熟，抵御风险的能力高于分业经营的其他国家；同时，德国政府中央银行在法律地位上具有较高的独立性，受政府当局的影响相对较小，能依自身判断做出决策，保证了政策的连续性和科学性。一直以来，德国历届政府当局都通过制定完备严密的法律制度来规范本国的金融业，并且根据不同时期的不同情况对不适应实际情况的监管条文进行修改，在不同时期根据实际需要制定严格的或者较为宽松的金融业监管法，在自由与效率之间始终维持了有效的动态平衡〔13〕。因此德国金融业较为顺利地度过了20世纪的几次经济危机。比如，在1967年通过立法案的形式确立了完整意义上的利率市场化之后，为保证金融市场面对剧烈变化的法律调整，德国政府又设立市场利率指导制度，该制度虽然没有如利率管制机制一般具有强行性，但对于市场利率的形成具有很强的指导意义，保障了在法律调整的最初几年市场利率没有明显的变化。

四、完善我国利率市场化法律监管的建议

（一）完善利率市场化的基本法律框架

（1）补充利率市场化的基本法律规定。我国现行《人民银行法》规定中国人民银行就年度货币供应量、利率、汇率和国务院规定的其他重要事项作出的决定，报国务院批准后执行；此外，《商业银行法》也规定商业银行应当按照中国人民银行规定的存款、贷款利率的上下限，确定存贷款利率。这依然是在坚持利率管制。而利率市场化则改革因缺乏法律的基本规定只是有政府政策文件的规定而遭遇缺乏法律依据的尴尬之境。建议将我国目前已经取得的利率市场化改革的成果通过法律的形式将之固定下，并以法律的形式明确我国的利率市场化改革方向，设定我国利率市场化改革的目标。同时应当积极同国际接轨，根据巴塞尔银行监管委员会《利率风险管理原则》关于加强对商业银行等金融机构的风险监管，提高对金融机构监管的审慎性。

（2）修改与利率市场化相冲突的法律法规。当前关于银行存贷款利率的部分规定及有关商业银行业务的部分规定都已经明显与利率市场化改革方向相冲突，已经不能适应现实的发展，急需进行修改。比如《商业银行法》规定“经国务院批准的特定贷款项目，国有独资商业银行必须发放”的强制贷款规定。这与利率市场化的精神严重违背。利率市场化改革的初衷便是要促进金融市场的正当竞争，赋予金融机构更多的经营自主权，考虑到利率市场化之后我国利差变窄具有极大的可能性。商业银行面临的生存环境会变动更加竞争激烈，对贷款申请人的审查理应变得更加严格。而该条文无疑会使国有独资商业银行增加不良资产的可能性大大提高。对于该条文，一方面，政府以出资人的位置对国有独资商业银行进行指令，但作为出资人的处置权在涉及到不特定的储户以及其他债权人的利益时应当受到限制；另一方面，政府作为第三方对市场经济的运行进行干预时，应当以克服市场失灵，维护市场公平竞争秩序为基本目标，通过法律规定直接行使出资人权利可能会破坏市场公平竞争，该条文应当修改。

（3）监管主体应当重构。我国金融业实行的是以一行三会为主要监管主体的分业监管模式。分业经营制度下对监管机构的提出的监管强度要求低于混业经营，而利率市场化则不仅仅涉及银行业，同时涉及证券业、保险业及其他金融行业，所以现行金融监管体制则无法满足利率市场化趋势下的利率高风险监管要求，容易出现监管真空或者相互交叉监管的夹〔14〕。中国人民银行作为我国的货币政策执行机构，另行设立利率市场化改革趋势下的利率货币市场风险监管则不合理也缺乏法律依据，同时也难以收到预想的效果，所以建议在中央银行内部设立级别较高的利率市场化改革小组，主要负责协调利率市场化趋势下的一行三会之间针对利率风险监管的协调工作，同时负责推进利率市场化改革。

（二）持续提高法律监管水平

（1）监管重心应当及时转变。一方面，随着利率管制逐渐放开，对于高息揽储等违规行为将不再是货币市场监管的对象，违规行为审查将被利率风险检测预防所取代，利率风险也将大大增加。从日本、美国的利率市场化改革来看，规模较小、竞争优势不明显的中小银行面临较大的倒闭风险，监管不力则更有可能会加剧这种局面。我国的利率监管主要是合规性监管，面对突然加重的监管难度，监管当局很有可能会出现监管不力的困局。所以应当及时转换监管理念，将监管中心逐渐转向利率风险监管。另一方面，利率风险监管的重心也将由单个违规金融机构的微观监管转向单个金融机构出现高风险的微观监管以及整个货币市场的系统利率风险的宏观监管并重，这种转变同同样会明显加重利率风险监管的难度。因此，监管机构应当改变无法适应利率市场化的监管标准、监管手段以及设置相应的监管岗位，对利率风险进行监管的工作人员定期进行相关监管业务培训，努力提高监管水平，以适应利率市场化彻底实现之后的更加复杂多变的金融环境。

（2）设置具有参考意义的指导利率。德国在数年的利率市场化改革后实现了利率市场，没有出现其他国家那样剧烈的金融市场波动，市场利率没有出现大幅度的改变，实现了管制利率向市场利率的平稳过渡。原因之一便在于其建立了放开利率管制之后的市场参考利率，该利率虽然不再具有管制利率的强制执行效力，但对于金融机构仍具有一定的参考指导意义。建议在完全实现利率市场化之后设立具有较高科学性以及合理性的参考指导意义。

（3）增加对金融机构的不正当竞争行为的法律监管。当前我国商业银行存款利率和贷款利率受到比较严格的管制，只允许小幅度的上下浮动，商业银行通过利差可以获得大量的营业收入。商业银行之间，尤其是国有商业银行之间的竞争意识不强。而存款完全实现利率市场化之后，彻底放开存款利率以及贷款利率，商业银行在利差方面的收入肯定会大大减少，商业银行相互之间的竞争将会逐渐激烈化，资金雄厚的商业银行通过不计成本的抬高存款利率或者降低贷款利率来进行不正当竞争是可能发生的，大银行之间协议固定利率也可能会涉嫌不正当竞争。而我国在金融业方面的反垄断与不正当竞争几乎没有任何规定〔15〕，建议在《商业银行法》等相关金融法律法规方面规定对金融机构的反垄断与不正当竞争的法律监管内容，与《反垄断法》与《反不正当竞争法》进行衔接协调。

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（责任编辑：叶光雄）