共同治理视野下的美国州立大学内部权力制约机制

摘要：弗吉尼亚大学是美国第一所真正的州立大学，通过近两个世纪的发展，形成了以分权制衡的治理结构为基础、制度为支撑、文化为动力的系统的大学内部权力制约机制，有效保障了大学内部权力的规范运行，值得我们借鉴。我国高校应从结构、制度和组织文化三方面完善权力运行制约的机制的设计，从制度层面明确高校权力运行的范围、程序、方式和方法，尤其要高度关注权力运行的程序性的规范，并积极培育建设性的大学组织文化。

关键词：州立大学；权力制约机制；美国州立大学

探索和完善高校权力运行制约机制，是完善我国高校治理和现代大学制度不可或缺的内容，也是我国中长期教育改革和发展规划的要求。近些年我国公立高校也开始注重权力运行制约的问题，但屡屡曝出的高校腐败案件，表明我国公立高校在权力运行制约机制上依旧存在问题。因此，研究和借鉴他国的经验和做法，对探索和建构我国高校权力运行制约机制无疑具有重要的意义和价值。为此，笔者对弗吉尼亚大学（下文简称弗大，美国“第一所真正的州立大学”[1]，如今名列美国公立大学第二）的权力运行制约机制进行了深入的实地调查研究。研究发现，弗大在近两个世纪的发展中，逐步形成了以分权制衡的治理结构为基础、制度为支撑、文化为动力的大学内部权力制约机制，大学权力的运行得以规范和制约，减少了权力失范和腐败发生的风险。

一 、分权制衡的治理结构是大学内部权力制约机制的基础

分权制衡是指不同的权力体系之间或同一种权力体系内部，不同的权力之间的制约。[2]分权制衡强调在各权力系统之间分配权力，使之既互相独立、分离，又互相对应和制衡，保持一种权力之间相互牵制的态势。美国大学主流的共同治理原则正是深受此思想的影响。正如美国宪法学者罗德尼·斯莫乐所说，“宪法中关于权力的分立和制衡被高等教育通过传统和共同治理所生动模仿”[3]。

共同治理的重要原则就是大学的重要利益相关者在大学的重要决策事务上拥有话语权，成为大学的权力主体。因此，作为大学主要利益相关者的董事会、行政团队、教师和学生都成为大学共同治理中的参与者，并在不同程度上参与大学治理，掌握相应的权力，成为大学内部的权力主体，实现了权力在大学内部不同利益群体之间的分立。由于利益追求各不相同，各利益相关者群体势必受到其他群体的制约或牵制，形成大学权力的分立制衡。这种分权制衡的治理结构主要包括三个方面。

（一）在校级层面，董事会、校长、教师评议会和学生自治组织之间分权制衡

董事会是弗大的最高权力机关，其权力在被创设时即由州法律予以规定。理论上，董事会拥有大学的全部权力，因为“在法律意义上，是董事、而不是教师代表着学院或大学，他们合法地享有雇用和解雇教师以及就学校治理做出几乎所有各个方面决策的权力”[4]。然而，由于外行董事的非学术性和兼职性，导致他们没有足够的知识和时间来行使全部的大学权力，而只能在负责总体监视的同时，将行政事务委托给行政官员——校长与院长，将教学与研究事务委托给教师。董事会的实际权力就大大缩小，主要负责大学重要事务的决策。总的来说，董事会的权力涵盖很多个方面：保持大学基本精神和传统；聘任大学重要的行政官员；确保学校良好的管理；审批教育项目；批准教师晋升，决定教师薪水等级和相关福利；筹集资金，管理捐赠；照料并保存大学的财产；批准学生贷款和奖学金政策；批准长远规划和年度预算；经校长同意并提名，选举大学副校长等。

大学校长是大学的首席执行官，行使恰当管理大学所必需的行政权力。校长通常被授权全权代理去阐明和发布董事会政策中所不包含的规则和秩序，并有重要责任去维持现有的院校资源，并去获取新资源；在大部分的非学术事务上有最终管理责任；负责对公众解释，是学校的主要发言人。在这些领域中，校长的工作是规划、组织、指导和代表学校。如弗大的校长不仅是大学的首席执行官，还是教师评议会的主席，同时也具有大学教师的身份。校长有权参加所有的董事会会议，并行使下列权力：1）保证大学的运行符合董事会设立的大学目标和政策；2）向董事会建议，提升大学利益的方案；3）向董事会推荐长期的教育目标和项目，以及完成这些目标和项目的最适合的新学位；4）有权力设立和修改他认为必要的大学内部行政管理结构，任命或建议任命除副校长和维斯学院校长之外的全部行政人员；5）作为教师评议会的主席；6）与校友的关系中负首要责任；7）与学生保持核心联系，保护他们的利益；8）努力保持和繁荣荣誉系统；9）负责学生的行为规范，有权力实施恰当的惩罚，包括开除学籍；10）向董事会提交年度预算，并向州长提交两年一次的法律规定的预算请求；11）促进大学捐赠资金的增长并被授权可接受赠与；12）执行其他董事会要求的职责。[5]

教师评议会是教师参与大学治理的重要途径，是教师的主要权力机构。学术评议会不仅在诸如总的体育政策、有效规划、物质资源、预算、校长和院长的遴选等重要行动领域发挥积极作用，而且还依据董事会的明确授权或默许，在课程、教学内容与方法、研究、教师地位以及与教育过程相关的学生生活等基本领域负有首要责任。弗大教师评议会就在一切学术事务上代表所有教师。如批准学科的设立与取消、现有学科的重大修改、其他影响全体或部分教师的事务。教师评议会可以向教务长、校长、董事会主席就教育政策和影响大学利益的相关事务进行建议。其会长或代理会长作为没有投票权的教师代表参加董事会会议；会长作为教师评议会和校长内阁联络人，参与校长内阁会议，探讨共同关注的问题；教师评议会还在学术事务上向教务长和各副校长提供咨询意见和建议，有权向董事会就大学校长遴选提出咨询建议。教师评议会在确保大学卓越中具有独特的重要性，通过学术计划、行政改革和慈善募捐等方式，教师评议会发挥了不可估量的作用。[6]

学生是大学的重要利益相关者，理所应当享有相应的权力。弗大学生除享有基本的自由选课权和评教权之外，还通过三个学生自治组织（学生理事会、荣誉委员会和大学司法委员会）参与大学治理并进行学生的自我管理。学生理事会在大学里代表学生的利益，参与影响学生的政策起草和问题讨论，并为大学的交流提供服务，拥有非常宽泛的权力范围。学生还通过荣誉委员会和司法委员会行使对学生不良行为的规训、审判及处罚权力，进行自我管理。后两者负责的事务是那些如果没有学生来负责管理，则由大学行政对其进行管理的领域，虽其成员都是学生，但依旧被视为大学的组织机构，学生也因此获得了相应的规训学生的权力。endprint

由此，弗大通过多元主体共同参与治理的模式，在校级层面形成了董事会、校长、教师和学生之间的分权制衡。董事会获得大学治理权力，以校长为首的行政团队拥有行政权力，而教师评议会则得到学术权力，学生在拥有评教、选课的权力之外还拥有了自我管理的权力。

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（二）在学院和系层面，行政权力与学术权力之间彼此制衡

在学院层面上，弗大存在代表行政力量的院长和代表学术力量的教师理事会的二元结构，学院由院长和教师理事会实行共治，行政人员与教师复杂地相互交织在一起，共同行使决策权，并形成两者之间的制衡。

院长的活动通常包括筹资、学生事务、课程管理、教师人事管理、校友关系、监督行政职员、媒体关系、设施运作、合同协商和管理经费。但“根本就不存在一个标准的院长。只有这所或那所学院的院长”[7]，所以每个学院院长的具体职责都不尽相同。如弗大教育学院院长是本院教师的领导者，负责整个学院的全部行政管理。他任命学院内的每个部门、系或所的负责人，或创设学院治理方面的委员会。院长有责任设立并实施一个与教师进行有关学院行政规章和程序的交流与协商程序。这主要包括以下职责：（1）学院地位、质量和提升的最终责任。院长在必须做到的决策之外，还作为学院其他决策的上级审查者。（2）在州、联邦和国际关系中作为学院官方的、正式的代表和发言人。（3）在学院中心行政管理中代表本学院。（4）负责建立和维系有效的组织结构以管理学院的项目和活动，包括系主任和其他行政管理者的任命。（5）主要负责教师职位的认可、获得财政资源以担负起新的和已有的教师的继续教育、教师的一般福利和教师晋升与终身职事务上的最终决定。（6）积极领导并参与学院基金委员会的所有财政发展活动，包括为基金委员会识别和吸引高水平的成员。

教师理事会是教师在弗大学院层面的治理机构，代表学院全体教师的利益，也是教师参与大学共治最直接和多数的方式。教师理事会在形成管理学术质量、项目发展和学术战略计划的政策和程序上发挥领导角色，并负责指导教师对行政人员（系主任、助理院长、副院长和院长）的半年度评价。由此，在学院层面行政权力和学术权力就错综复杂地交织在一起，既合作又相互制约。而作为学院领导人的院长就成为彻底的中层管理者，夹在教师和管理者之间，需要对上级行政管理者负责又要取悦教师，以获得教师的支持和合作。他既要受到来自校级行政权力的制约，也要受到教师权威的影响。

系一级的权力比较分散，在大多数问题上系主任必须与全体教授或全体教师进行协商决策。如教师的聘任与晋升，通常在系一级都是拥有终身职的正教授的权力。系主任作为科层制体系中最小的单位，通常在课程及教学、研究及经费、发展和服务三个方面发挥领导作用，但是具体的事务是要与教授或全体教师协商完成。系或项目组的事情通常由系或项目组全体教师会议决定。正是由于存在双重权力，系的社团机构和官僚人员之间必然相互监督，这就对系内的独裁行为提供了制约力量。[8]

二、制度是大学内部权力制约机制的支撑

制度通常指约束和规范个体行为的各种规则。如新制度经济学家道格拉斯·诺思（Douglass North）所言：“制度是为约束在谋求财富或本人效用最大化中个人行为而制定的一组规章、依循程序和伦理道德行为准则。”[9]以制度制约权力，是指“事先设定权力运行的规则，并使之不可违反和规避，从而通过制度来规范权力的运行，用以达到对权力进行约束和控制的一种权力制约模式”[10]。制约权力应当依赖于制度，因为制度是客观的、稳定的、可预期的规则，它为权力的正确行使提供了一个基本的轨道。通过制度来制约权力，强调不存在没有规则约束的权力，权力依赖于制度的规划与安排。因此，完善的制度是权力制约机制的重要支撑。弗大通过制度来制约权力主要是通过大学章程和各种政策来规范大学权力及其运行程序。

（一）大学章程规定大学的基本制度

大学章程是大学合法运行的最重要法律文本，它是关于大学性质、任务、组织构成、各组织机构的权责及运作方式等最基本原则的规定，也常被称为大学的“基本法”和大学的“宪法”。因此，大学章程也具有规范作用，对大学的各种办学活动发挥约束和限制功能，以使大学能在特定的轨道上运行，实现大学的教学、科研和社会服务的功能。因此，有学者说大学章程就是办学行为规范。[11]

大学章程首先规定了大学的各项重要制度，包括大学目的、大学的治理体制、大学董事会制度、教师评议会制度、学生自治制度以及章程的修改等。其次详细规定了大学董事会制度，包括董事会作为大学治理实体，董事会的法律地位和法人名称；董事会的构成和具体权力、学生董事会成员的产生、任期及投票权，荣誉董事的产生及职责；董事会的三种会议形式，会议通知及法定人数，电话或视频参与会议的规定，会议的议事材料，会议的议事规则；董事会的权力和职责；董事会的委员会系统及职权；董事会官员的产生、任期、职权和退休规定。此外，还就一些额外事项进行了规范。如大学章程的修改及生效、除董事会主席与副主席之外的董事会官员的退休；董事会就大学规范和程序的申述的问题；董事会的交流及会议记录；在有董事会授权的情况下，董事会主要官员有权代表董事会签署、买卖和转让大学的有形资产等问题。

大学章程除对大学的最高权力机关做出规定外，还规定了大学的行政组织结构，包括一些主要的行政岗位的职权与运行。如弗大的董事会手册中就规定了大学校长的选举、任命、开除及职权；还规制了大学主要营运官、大学教务长、大学法律顾问和董事会秘书的职权。更为重要的是，美国州立大学的大学章程还高度关注权力的运行程序。程序能及时、恰当地为实现权利和行使职权提供必要的规则、方式和秩序，是权力运作必须遵循而不能背离的刚性约束，直接制约权力的运作。弗大章程对权力的运行程序的规范，就主要表现在对决策程序的规定，特别是对董事会决策程序的规定，如会议公开制度等。endprint

根据弗吉尼亚州信息自由法案的要求，弗大董事会需要公开会议。不仅包括公开会议过程，还包括公众可以自由地对董事会会议进行录音、录像以及拍照，以及董事会会议议事材料和会议记录的公开；公众可以自由地进入董事会网站查阅董事会会议的议事材料和会议记录，而且董事会会议全过程的视频也放在董事会网页上，供公众自由观看；董事会还必须向公众提前发出会议通知。会议通知必须书面写明董事会的所有会议（年会和例会）的日期、时间和地点，而且会议通知必须在会议召开前10天发出，而特别会议也必须提前5天通知。所有的会议通知都必须按照符合州信息自由法案中规定的方式进行，以公众能知晓为原则。根据会议公开原则的要求，董事会的所有决策都必须在公开的会议上进行投票（vote），即便是根据弗吉尼亚信息自由法案中规定的例外情况而进行的秘密会议，其决策也需要在公开会议上得到批准，方可生效。弗大董事会进行的投票，通常情况下是指董事会成员的口头投票，但不允许默认，也即董事们必须在投票环节表达自己的决定，是支持还是反对。只有在涉及人事问题，如遴选校长，才可使用无记名投票。

（二）大学政策是大学内部权力制约的具体规则

弗大的具体管理和规范运行是建立在大量的、涉及面广的各类政策之上。大学日常管理事务则是一个繁杂而琐碎的过程，权力就是在这个庞杂而充满细节的过程中体现出来。因此要对大学权力进行良好的制约，就需要规范大学日常管理活动，而针对大学的日常运作所制订的各种政策就是最佳选择。政策是对大学章程的细化，是在事无巨细的大学日常管理和治理实践中，针对具体问题做出的具有针对性的规范性文件。

弗大有200多个其他大学政策对大学各项事务的具体操作进行规范，这些政策关涉大学治理和管理的方方面面，如学术管理、外部关系、财务和商业营运、执行副校长兼主要营运官领域的财务政策、治理、人力资源管理、信息资源管理、物力资源管理、研究管理、研究和研究生学习政策、安全、安全与环境质量、学生事务政策、学生和学生项目等。这些政策有以下几个特点：（1）涉及面广泛。弗大的政策涉及到大学治理和管理的各个方面，大到学校的投资和资金管理、科研项目的设立等，小到学生的饮酒、泊车。（2）高度关注人、财务等容易腐败的领域。弗大有关财务和商业的政策是所有类别中最多的，共有45个规章，有关人力资源的政策数量仅次于财务和商业运营，有38份之多。有关学术事务和大学安全方面的政策也各有十多个。（3）重视程序性的安排和规定。这些政策通常在规定实体性权力的同时，更关注具体的程序性的规范。如关于教师和学生申诉的规章，详细地列出每一个具体的申诉步骤和程序。

此外，弗大在大学和学院之间实现分权，学院在很多事务上拥有决定权，并拥有学院层面的治理文件和政策来调整和规范具体的事务。学院层面的治理文件和政策在本学院范围内有约束力，同时不得违背联邦、州宪法和法律的一般规定，也不得与大学章程和大学层面的规章相抵触。通常情况下，学院的治理文件和政策是在大学治理文件和政策的基础上，根据本学院的实际情况进行了相应的调整。

（三）大学组织文化是大学权力制约机制的动力

大学组织文化是“塑造着大学或学院内部的个体行为和团体行为的规范、价值、实践、信念和设想持续模式，并提供一个解释校园内外事件意义和行为的参考框架”[12]。大学组织文化是弗大权力制约不可或缺的一部分，是大学权力制约机制的动力源。从结构和制度的角度看，弗大已经拥有了以分权制衡的结构和相对完善的制度，看起来已经是一个不错的关于权力制约的架构。但是，在实际的大学治理中，董事会、校长或教师评议会彼此之间可能会发生权力的倾轧，制定好的制度也许会被恶意的破坏，从而导致大学权力制约机制不能真正发挥其功用。正是良好的、建设性的大学组织文化的影响使得大学权力制约机制能真正发挥作用。

1.尊重与诚信

弗大的组织文化强调成员之间的尊重与诚信。诚信是大学各方能成功地参与大学治理的心理基础，没有诚信就不会有真正的分权。分权是建立在董事会对校长、教师评议会和学生自治组织的高度诚信之上，相信他们能以公正合理的方式行使其权力。特别是对于学生的自治，信任显得尤为重要。至今，学生是否应该参与大学治理，都有反对的声音，究其原因就在于不相信学生能正确行使其权力。而弗大恰恰坚守了杰弗逊对学生有足够的理性和能力来进行自我管理的信念。董事会、校长、教师评议会和学生之间的诚信是彼此间长期沟通合作的结果。互派人员参加他方的会议，及时就各种问题进行沟通和交流以及开放和透明的程序，增进了彼此间的信任。

尊重，是诚信的结果。因为彼此之间的信任，相信对方的专业判断和诚信，因此能够尊重彼此的权限，以诚相待。董事会相信校长和教师评议会能分别在行政领域和学术领域基于专业判断恰当地行使权力，共同促进大学的发展。董事会和校长们也信任学生们能进行自我管理，行使规训学生的权力。正因为信任，弗大才能实现多主体共同参与大学治理，使得分权制衡的治理结构得以运作。

2.自由与责任

自由，是弗大的精神之根。“大学（弗大）是建立在人心无限制的自由之上。”[13]正是对自由的渴望和追求，弗大早期的教师和学生们才拥有了超时代的学术自由。教师可以自由选择教材进行教学，并拥有终身职保障其教学自由；而学生则拥有选课的自由，并进行自我管理。正是坚信人的思想自由，弗大人自觉尊重教师和学生的学术自由，教师和学生也积极地维护自己的学术自由，与一起违背此精神的行为抗争。在2012年6月的校长被迫辞职一案中，教师、学生、职工和校友正是行使宪法授予的集会和表达自由，举行了三次大规模集会，向董事会表达他们对董事会决策的不满和抗议。学生和教师们还在网络、报纸、杂志上，撰文公开表达对校长的支持和对董事会不经正当程序解雇校长的愤怒，并最终迫使董事会改变决定，恢复对校长的聘用。

自由并不是无限度、不计后果的。自由的限度就是法律、大学章程和规章等制度所设置的范围，以及大学的核心精神。在高度权责一体的大学组织中，任何违背制度和大学精神的行为，都要承担相应的责任，而且违背大学制度和精神的代价非常高昂。对于学生来说，违背大学的诚信精神也即有撒谎、偷窃、欺骗等违背大学制度的行为，将面临着被退学的处分。对于教师来说，违背诚信将失去尊严和他人的信任，更会失去职位或将来的工作。对于大学来说，失去诚信，就意味着失去信誉。在校长被迫辞职一案中，虽然董事会只是赤裸裸地粗暴地行使了其权力，还算不上以权谋私的滥用权力，但是董事会依旧需要对自己的不当行为承担严重的后果，包括捐赠人的撤资，著名教师的辞职，被美国南部院校协会学院委员会（SACSCOC）进行1年的警告处分。董事会副主席在案发之后，递交了辞呈。参与该案的一名商学院副院长也因失去同事的信任，丢掉了工作。endprint

3.卓越与参与

从建校伊始作全美最好学府的目标定位，到今天名列全美公立高校第二，卓越已经是弗大悠久的历史传统，也是大学的使命和目标追求。卓越的成就离不开大学成员的积极参与。只有所有的大学利益相关者都能参与到大学的发展中来，为大学的发展贡献自己的力量和智慧，大学才能发展并保持其卓越。大学的卓越，又反过来带给大学人无比的自豪感和荣誉感，并由此产生了强烈使命感。这种使命感使得大学人把大学的命运与自己紧紧联系起来，并希望能为大学的发展添砖加瓦，以维持大学的卓越，以此形成良性的交互作用。

由大学的卓越而产生的荣誉感和使命感，使得身处其中的人们愿意通过更好的行为，更符合大学组织要求的行为，更合乎道德规范的行为，来保持和加添这份卓越。正如弗大教育学院副院长所说：“我为弗大而感到自豪，我想很多人都跟我一样。我希望我的工作和行为能符合大学的荣耀，而不是相反。违背大学的政策和规则的行为，一定不是尊贵的、荣耀的行为。”

四、结语

弗吉尼亚大学的权力制约机制颇具特色。分权制衡的治理结构从限制权力主体享有的权力的角度进行制约，以制度制约权力则着重以制度来规范权力的运行，而组织文化对权力的制约则着眼于权力主体自我内在的控制力，通过文化的影响力和规范力约束权力主体。前两种方式是从外在环境使个人无法滥用权力或者说害怕滥用权力所要承担的后果，后一种方式就是从个体的内心实现对权力行使的制约，使得个体自愿服从规则，拒绝甚至于讨厌滥用权力。表面看来这些通过外在的手段和方式来制约权力在美国州立大学取得了很好的效果，但是实际上弗大的权力制约机制之所以能发挥其效能，是因为有组织文化作为其动力。因为外在的结构和制度只是一具空壳，而文化才能给予其灵魂，使其迸发出活力。正如美国学者英格尔斯所言：“痛切的教训使一些人开始体会和领悟到，那些完善的现代制度以及伴随而来的指导大纲和管理守则本身是一些空的躯壳。如果一个国家的人民缺乏一种能赋予这些制度以真实生命力的广泛的现代心理基础，如果执行和运用这些现代制度的人，自身还没有从心理、思想、态度和行为方式上都经历向现代化的转变，失败和畸形发展的悲剧结局是不可避免的。再完美的现代制度和管理方式，再先进的技术工艺，也会在一群传统人的手中变成废纸一堆。”[14]这句话不仅适用于一个国家，也适用于大学。只有当大学的人员具有赋予各种制度和结构以鲜活的生命力的心理基础的时候，外在的分权制衡的结构、配套衔接良好的制度才能真正地发挥制约权力的作用。

借鉴弗大的经验，笔者认为，首先，我们需要系统全面地考虑和设计我国公立高校的权力制约机制，分别从分权制衡、制度规范和文化影响等三个方面来建构。系统的权力制约机制不仅包括结构性和制度等刚性的外在手段，更要具有组织文化这一软的内在的方式，内外结合，相辅相成，不能只强调某一个方式或某一个方面而忽略其他方面。其次，我国高校应该积极完善大学规章，以章治校，使得权力的行使有章可循。大学章程要在不违背法律的前提下，把大学的具体实际与法律原则相结合，构建大学的基础制度，尤其是对大学内部的领导管理体制和架构，对大学内部各类各级机构、职位及任职人员的职责和权限的效能必须有明确规定。大学章程须既体现法律的宏观要求，又反映大学的自身特色，成为大学办学的直接依据。同时，我国高校还应加强人、财、物流动的关键环节的制度性的安排，用具体、明确、具有可操作性和直接适用的规则来规范大学管理过程中的权力运行，减少个人的自由裁量权。其三，要高度重视和培育尊重与诚信、自由与责任、卓越与参与的大学组织文化。正是组织文化为大学的分权制衡的结构和各项规章制度提供了动力源，使得大学权力制约机制能真正发挥功用。

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（责任编辑陈志萍）endprint