小小法制员撬动食药案件查办大杠杆北京市朝阳区食药监管局法制工作建设经验谈

●肖洁/文

北京市朝阳区食品药品监督管理局

北京市朝阳区食品药品监督管理局运行仅20余天，就讨论通过了四份文件——《行政处罚案件办理条例》、《受理违法举报实施细则》、《案审会制度》、《法制员工作制度》。这四份文件成为朝阳区食药监管局执法体系运转的基石，是带动新机构运转的“四辆马车”。其中的《法制员工作制度》为朝阳区食药监管局法制员队伍建设奠定了基础，对解决法制科“工作任务重、人手少”的矛盾起到了积极作用，也得到了北京市食品药品监督管理局的认可。朝阳区食药监管局法制建设有哪些经验？法制员制度又是如何发挥作用的？笔者日前就此进行了走访。

一位法制员和他的法制建设探索

2015年5月28日，在朝阳区食药监管局四楼会议室，法制工作专题培训会正在进行，窗外的热浪已然侵入室内，有人后背已经湿透，坐在前排的朝阳区建外街道食药监管所所长孙波却全然不顾这些，聚精会神地聆听着，时而会意地点点头，时而低头做着笔记。这次培训邀请到的主讲人是原朝阳区法庭行政庭原庭长倪建新。倪建新就执法过程中的一些难点热点问题进行讲解。

建外街道食药监管所的执法办案工作在朝阳区食药监管系统中无疑具有标杆性的意义。孙波有着25年基层执法工作经验，作为该所的法制员，他带领所里3名干部在朝阳区食药监管局2014年执法办案全局排名中勇得第一，在2015年前半年的执法办案排名中再次夺魁。而对于孙波来说，这个“第一”并非轻而易举得来，而是他不断在“登记—审核—合议—告知”这一案件处理流程中进行摸索的结果。

“时间点的掌握、证据的收集、法规的理解、细节的把握……在案件处理过程中，这些元素缺一不可。”孙波说，“所里人员少，有些案件的查处，甚至需要联合片区力量。”即使是法制工作已走在全局前列，孙波仍旧坦言，光靠法制员的一己之力并不能提升整体的法制工作，还是应该培训，提高执法人员的整体水平和层次。

《法制员工作制度》是法制员队伍建设基础

近年来，北京市朝阳区食品药品监督管理局食品案件举报量、查办量、信息公开申请、信访量一直居全市系统之首。以2014年为例，朝阳区食药监管局接到投诉举报共9063件，约占全市投诉举报总量的26%；立案2185件，在全系统位居前三名，居朝阳区执法局前三名；全年受理信息公开申请、信访共计141件……这些工作都需要法制科层层把关。作为执法部门，这些工作内容看似稀松平常，但是这么大的工作量在法制科仅有几名工作人员的情况下，“工作任务重、人手少”的矛盾便显得异常突出。尽管如此，朝阳区食药监管局还是顺利完成了任务，这无疑得益于朝阳区食药监管局成立之初便讨论通过的四份文件。

这四份文件各有侧重，缺一不可。《行政处罚案件办理条例》对立案程序、依据、证据采集、执法文书使用等有详细的规定，使案件查办有了制度性的规定，以有效保证案件查办质量。《受理违法举报实施细则》详细规定了投诉举报、行政处罚执法途径。食品药品社会关注度高、投诉举报多，这个制度的出台可以使相关工作马上展开，以使新机构树立起对社会、对群众负责的良好形象。《案审会制度》确立了大案要案集体讨论的工作方法。而四份文件中尤为引人注意的是《法制员工作制度》。这一制度着眼长远，注重执法队伍建设，着重于法制员的培养，通过法制员的成长，最终使各个业务科室、基层食药监管所可以独立办案。这一制度最终被北京市食药监管局采纳，并出台了全市食药监管系统的《法制员工作制度》。

用制度将法制员队伍建设落到实处

2013年12月6日，刚刚成立运行仅1个月零5天的朝阳区食药监管局召开了法制员成立暨工作大会。来自基层食药监管所、业务科室、食品稽查分队、药品稽查分队的53名法制员组成了朝阳区第一支法制员队伍。这53名法制员中有普通干部，也有部门负责人。他们参与本部门的具体行政执法工作，并负责本部门的行政处罚工作指导、案件核审、复议诉讼、行政指导等执法监督工作。法制员核审后的案件再提交法制科核审。

为保证法制员切实发挥作用，2014年，朝阳区食药监管局通过培训、下发督导专刊等多种方式，旨在提高法制员执法能力。但食药监管局毕竟是由五个部门合而为一，人员的业务背景、业务习惯等都存在差异，因此从总的效果来看，各业务科室、各食药监管所法制员发挥作用的程度有高有低。除了少部分法制员的确充分发挥了作用之外，法制员队伍在某种意义上并未按照最初的设想发挥应有的作用。

“尽管2014年针对法制员开展了几十次培训、下发了17期执法督导专刊，但不排除有些法制员囿于过去的职业习惯、缺乏学习新知识的动力等原因，这些非强制性的东西取得的效果并不理想。”朝阳区食药监管局法制科科长李源说：“既然培训、专刊不管用，我们只能用制度管人。”于是，他又开始着手起草对法制员行为能形成约束力的制度性文件，这便有了2015年初，朝阳区食药监管局办公会上讨论通过的有关法制工作的两份文件：《行政执法过错责任追究办法》和《行政执法案卷评查办法》。

《行政执法过错责任追究办法》是根据国务院、市政府关于贯彻落实《行政执法责任制度》的要求起草的，对于执法过程当中主观的、或者不当履职、不履职，故意、过失执法行为导致出现败诉或者撤销原行政执法决定、违反法定程序等问题，对执法人员和负责人追究责任。追究责任包括十几种形式，包括约见、诫勉谈话、通报批评、撤销执法资格等，这一制度的出台，对朝阳区食药监管局执法干部特别是法制员的行为形成了很好的约束。

在这些制度制约下，法制员包括所有的执法人员必须意识到要对自己的执法行为负责任，这种责任是强制性的，甚至有可能使你“脱掉执法服”。而法制员必须思考如何学习，如何迅速提高自己的办案水平，如何在案卷评查过程中不出现错误，不被追究执法过错责任，从而实现被动式成长。

试点权力下放使法制员制度更优化

许晓亮是管庄街道食药监管所的一名普通执法人员，也是该食药监管所所在片区的法制员。作为试点片区法制员，这位85后基层食药执法人员感觉自己肩上的任务重、责任大。压力主要来源于既要忙食药监管所的工作，又要承办片区其他食药监管所的案卷核审，而且各承办单位案件质量普遍较低，提交核审的案件都是临近处罚期，比较着急，时间有限，“加班加点是家常便饭”。与此同时，由于已经临近处罚期，承办单位都急于做出处罚决定，未及时按片区法制员提出的意见更正，难题便转嫁到了片区法制员身上。片区法制员所面对的困境，其实也是法制科面对的困境。

2015年初，朝阳区食药监管局经过多方论证，结合辖区实际，决定推出片区法制员的做法，在现有53名法制员基础上优中选优，从六个片区各选出2名业务精的法制员，负责本片区的案件核审。之前法制科有2个人负责43个基层食药所的案件核审，而片区2名法制员只需要负责6～7个食药监管所的案件核审，从任务量上看，这个目标是可以实现的。与此同时，朝阳区食药监管局法制科加强对片区法制员的培训，迅速提高他们对本片区案件的把控能力。

法制员业务素质提高了，接下来是将罚款2万元以下的案件结案权力按片区下放。当前，朝阳区食药监管局选取2个片区进行试点。这种模式将会实现三个目的：一是充分发挥法制员的作用，让食药监管所实现自立，在法制员业务素质提高的前提下，办案质量也会随之提高；二是减少了食药监管所因案件审核往返区局机关造成时间、精力上的浪费；三是充分发挥片区负责人的综合协调作用。片区推荐的法制员在片区里发挥法制科的作用，他们负责本片区所有案件的核审，核审完之后交由片区负责人进行复审，针对2万元以下的处罚案件，处罚决定不需再上报区局法制科进行核审，而是由片区负责人进行审批、结案。与此同时，区局法制科对接六个片区，从案件审核中解脱出一部分精力，也提高自己的效率，履行自己其他职能，比如执法检查、案卷评查、重点培训、发现问题等。

借力外力确保案件审议零误差

在实施法制员制度提高执法办案效率之外，朝阳区食药监管局积极借助外脑，确保案件审议零误差，减少行政复议、行政诉讼的出现，以及在真正出现行政复议和行政诉讼时，提高答辩材料的质量，做到有效应诉。一是聘请长期法律顾问，侧重负责食品药品监管各环节的执法顾问工作，特别是投诉举报中反映的复杂疑难等会商事项。二是针对投诉举报事项，加强与朝阳区法院行政庭相关负责人及法官进行会商研究，合理采纳法院给出的司法意见。三是采取购买法律服务的方式，聘请律师事务所团队侧重负责行政复议、行政诉讼案件的应诉答辩事项，每周三个工作日到局里上班，并接受法制科管理的形式开展工作。同时，律师团队还需参与朝阳区食药监管局案件审议讨论、重大疑难案件的联席会商。

针对食品药品安全监管执法中疑难、争议问题，朝阳区食药监管局审议出台了行政执法案件联席会商制度，对拟采取的措施、采取措施的法律后果、社会影响等进行分析和论证。通过沟通、协商、研究、商讨，以及对案件的违法事实、证据确认、法律法规规章适用和执法程序等方面进行内部商议，提出案件处理方案，或给出解决方法和措施，从而提高决策、执行的质量和效率，降低执法风险。

从朝阳区食药监管局的履职情况来看，各项工作都在逐渐步入正轨。在这样的大背景之下，朝阳区食药监管局法制科也在不断理顺各项工作。当前，不管是法制员工作制度的细化、完善及试点，还是各项制度的出台以督促及支撑此项制度的实行，法制工作法人框架已经搭了起来，如果运行顺利，能让各项工作都开展得游刃有余，工作节奏张弛有度，法制工作将变得可触可及。