浙江省林地经营权流转调查报告

程宣境

（山西省林权服务中心，山西 太原 030012）

浙江省林地经营权流转调查报告

程宣境

（山西省林权服务中心，山西 太原 030012）

全国各地在林权流转中存在很多瓶颈性问题，在山西省尤为突出。通过对浙江省在林地经营权流转方面先进经验的介绍，进一步对山西省下一步林权流转的发展思路提出了建议。

浙江省；林地经营权；流转；思路

doi∶10.3969/j.issn.1005-4707.2016.08.002

林权流转是集体林权制度改革配套改革的一项重要内容，也是激活生产资料、帮助林农尽快致富的重要措施。自集体林权制度改革全面推开以来，全国各地不同程度地开展了林权流转工作。但总体而言，诸如在流转中林农失山失地、低价炒买炒卖林地、公益林不能转让和抵押贷款、非农工商资本不能进入流转程序、受让方林权证难办理等共同问题，一直困扰着各省的林权流转。浙江省在林权流转方面先行先试，率先在全国试行“三权分置”，创新林地经营权流转制度以及由此而产生的各种新型林地经营模式，有效破解了林地流转的全国性难题。本文通过对浙江省在林地经营权流转方面先进经验的介绍，进一步对山西今后的林地经营权流转的发展思路谈几点看法。

1　浙江省林地经营权流转经验与成效

1.1在全国率先试行林地经营权流转证制度

浙江省龙泉市最早于2013年创造性地试行了林地经营权流转制度，出台了《龙泉市人民政府办公室关于印发龙泉市林地经营权流转证登记管理办法（试行）的通知》（龙政办发〔2013〕143号），在全国第一家实现了承包权和经营权的分离。该制度解决了林权流转受让方的林权办理问题，有效破解了林地流转全国性难题，既为林农不失山失地提供了保障，又解决了林业部门收储难、受让方抵押贷款难、金融系统变现难的后顾之忧。截至2015年9月，龙泉市累计发放《龙泉市林地经营权流转证》221本，面积2 700hm2，累计抵押贷款210笔、6 558万元，成为全国试行最早，发证面积、抵押贷款最多的县（市）。龙泉市先行先试之后，浙江省林业厅于2015年8月也下发了《关于印发浙江省林地经营权流转证发证管理办法（试行）的通知》（浙林策〔2015〕56号），在全省范围内进行推广。

1.2在全国率先探索各类合作组织运营模式

1.2.1龙泉市探索村级担保合作社试点

2014年3月，浙江省龙泉市上垟镇花桥村成立了全国首个村级担保合作社。该社由42名村民与村委共同出资60万元组建而成（花桥村惠农担保合作社），社为林农生产经营提供了融资服务，不但降低了农户融资成本，简化了信贷手续，还有效破解了林农与金融机构信息不对称、林权抵押贷款处置变现难等瓶颈。该社已为83户林农解决生产资金1 239万元。目前，该市已经相继成立了9个村级担保合作社，累计反担保贷款390笔，涉及金额5 560万元。

1.2.2浦江县探索林地股份合作社

针对浙江省蒲江县工商注册企业投资开发林地种植香榧的积极性高，但一次性低价位流转方式容易让林农丧失生产资料的问题，浦江县与2012年4月开始在4个村进行林地股份制改革试点。该股份制改革的核心模式是：将每家每户的散户在自愿的前提下，自发组成一个合作社，由合作社按其入股多少确定相应股份并颁发股权证，工商资本进入农村时，只需要和该合作社负责人（理事长）洽谈即可。这样一来，不仅可以使一村或数村林地集中，有利于工商企业获得连片成规模的林地进行开发，而且还扩大了林地流转过程中与工商企业谈判的话语权。到2013年1月，试点村全部组建了股份制合作社，累计参股面积达424.13hm2，设置股份6 488股，参股农户258户，选举股东代表85名，有5家工商企业中标，合同期林农累计分红额可以达到2亿元以上。

1.2.3浦江县探索家庭林场模式

林业承包大户队伍的壮大，资金不足、配套简陋、科技落后等发展瓶颈逐渐显现出来，单打独斗的发展模式难以适应林业发展形势的需要。2015年4月，浦江县林业局下发了《关于印发浦江县示范性家庭林场认定标准的通知》（浦林〔2015〕37号）。家庭林场是指以家庭成员为主要劳动力，以林业生产经营为其家庭主要收入来源或投入方向，主要从事林业种植业、养殖业或多种经营形式并存，具有一定集约化、规模化、商品化水平，并在工商部门注册登记的新型林业经营主体。家庭林场将促使传统林业承包大户步入更加正规、科学的发展轨道，同时促进更多的社会资本进入林业，造林、营林、富民。

1.3全国率先创新林地信托试点

公益林林地信托就是专门为公益林收益权量身定制，通过归集林地的未来现金流，为林农提供融资便利性和可操作性，实现收益多样化。2014年7月，住龙镇水塔村115户村民，有112户、共2 500hm2生态公益林参与了试点信托项目。该项目最大的好处是，以前每年领一次的公益林补偿金变成了收益权证，合作社做担保，凭证可以作为抵押物，死钱变活钱。截至2015年9月，已发放贷款6笔、19.50万元，使生态资源变身金融资产，并实现凭证化、证券化。林农可通过信托收益权凭证交易提前兑现，也可质押融资，破解了公益林不能抵押转让等问题。

2　山西省林权流转中存在的问题

2.1受流转政策限制林权流转业务量少

根据《森林法》及国家林业局《关于切实加强集体林权流转管理工作的意见》和国家林业局《关于进一步加强和规范林权登记发证管理工作的通知》规定：“除用材林、经济林、薪炭林等商品林的林地使用权可以依法转让外，区划界定为公益林的林地、林木，严禁转让”、“通过家庭承包方式取得的林地承包经营权采取转让方式转让给非农户，不予登记”等条件限制，山西近90%以上集体林地属于公益林性质，且多数林地权属为家庭承包经营方式，故符合流转条件的林地极少。

2.2林权证发放到户不彻底，导致林权流转受阻

山西省在集体林权制度主体改革过程中，确权到户和发证环节存在一定夹生，一些地方因政府领导担心发证后会引起新的矛盾和纠纷，以及受即将成立的不动产登记机构要实行职能和机构整合的影响，导致一些地方家庭承包林权权属不明。此外，由于本次林改前林地的不规范流转，缺乏必要的档案资料，造成了集体与集体、集体与个人、户与户、村与国有林场之间众多的林权纠纷，加上基层干部工作不认真、操作不规范，乡、村干部换届后新的纠纷不断增多，导致一些乡村林权证至今未能发放。林权证不能顺利发放，出让方无林权可出，受让方无林权可入，林权流转就会成为一纸空文。

2.3承包权和经营权一次性流转，林农权益易受损害

林农失山失地是目前山西林权流转过程中面临的最严峻问题。林权特别是林地承包经营权的流转，在某些地区，尤其是人均面积大、木材好的地区，林农一旦将承包经营权转让，实质上就永久性失去了生产资料，不能真正实现“林农得实惠”的目的。再者，由于缺乏有效监管，有些受让方以投资林业、生态建设为幌子，低价圈地囤地，为融资做准备，很容易形成新的“三过”现象：即面积过大──成千上万亩，租金过低──每亩每年不足一元，期限过长──几十年以上，使林农的合法权益很难得到保障。

3　山西施行承包权和经营权分离、仅流转经营权意义

3.1有效破解了生态公益林不可转让的难题

《森林法》和相关文件对生态公益林使用权的转让有着严苛的规定。承包权和经营权分离后，经营权的单独存在并不能真正体现用益物权的特性，在很大程度上仅体现租赁与被租赁的实质，从而可以在合法合规的前提下，盘活占绝大多数比例的生态公益林流转。

3.2林农利益得到充分保障

在原承包关系保持不变的前提下，林农可以将通过家庭承包获得的承包经营权证牢牢握在手里，而是只将新颁发的林地经营权证转让，从根本上保障了林农的生产资料不会丧失，即不失山失地。

3.3有利于促进林地经营模式创新

林权流转制度的创新必然促进林地经营模式的创新。正如浙江省龙泉市和浦江县分别开展的各类林业合作组织经营模式和林地信托融资经营模式，均是创新林权流转模式，将经营权流转单独分离出之后所派生出的林地经营新模式。经营权流转制度在山西实施后，客观上能激发一批新的林地经营模式出现，从而使林农收益，真正实现林权改革的目的。

4　建议

4.1加大发证力度，确保林权流转“有权可转”

明晰产权是经营权流转制度改革的前提。各级政府应当借这次“明确不动产登记机构”之东风，扎扎实实完善林权发证工作。对于权属不明晰、四至不明确的，应当再次组织技术人员、村干部和相关村民，对照林权资料，对宗地进行核实，发现错误及时纠正，核对一村发一村；对于林权争议较多、历史遗留问题较复杂的地区，要加大纠纷调处力度，实行领导包案、专人负责，必要时应专门成立仲裁委员会依法解决纠纷，确保发证顺畅。

4.2积极探索在山西推行集体林地“三权”分置

三权分置是集体林权流转的基础。按照全国深化集体林权改革浙江现场会议精神，首要的任务是按照产权规律和林业经营特点分置三权，界定三权之间的权利关系，落实三权的具体权能。山西省虽然未列入全国集体林地“三权分置”试点范围，但应积极探索“三权分置”的有效途径，深入研究林地经营权流转证的功能，赋予林权流转证再次流转、林权抵押、享受财政补助、林木采伐和其他行政审批等事项的权能，研究林地经营权流转证的确权登记颁证办法，为林权流转、抵押贷款奠定基础。

4.3确立经营权流转试点，自下而上，先行先试

破冰式改革的模式必定是以点带面、自下而上的。山西省应借鉴浙江省发放林地经营权流转证做法，选择2个～3个产业发展目标明确、林权证发放到位、流转要求迫切、县委政府高度重视的县进行试点。试点县任务主要包括：一是探索集体林地经营权流转证的管理办法，建立健全县级林权流转平台。借助农村产权交易市场平台建设，推进县级林权交易平台建设。二是探索符合山西实际的林地经营权流转证发放办法。三是探索促进林权流转相关政策，包括县级财政对流出户、流入方的补助，对组织实施单位工作经费的奖励，等等。

F316.2

C

1005-4707（2016）04-006-03

程宣境（1981-），男，2003年山西农业大学毕业，现任山西省林权服务中心工程师。

2016-05-20；

2016-06-20。