浅析PPP模式在宁阳县水利工程建设项目中的应用

董辉

（泰安市水利和渔业局，山东泰安　271026）

浅析PPP模式在宁阳县水利工程建设项目中的应用

董辉

（泰安市水利和渔业局，山东泰安271026）

本文介绍了泰安市宁阳县在实施PPP项目中，如何将引导社会资本方与政府监督两者共同运作。政府投融资由“一元”向“多元”转变的成功经验，可供其他地区类似项目参考借鉴。

泰安市；PPP模式；建设项目

泰安市宁阳县是山东省财政直管县，位于鲁中偏西，在泰安市的南部，是泰安市下辖的一个县，北靠五岳之尊泰山，南临孔子故里曲阜，西与水泊梁山相望。总面积1125km2，人口82.7万人，辖11个乡镇，2个街道和1个省级经济开发区，562个行政村。

宁阳县在采用PPP模式推进水利工程建设过程中，按照财政部下发的《政府和社会资本合作模式操作指南》财经〔2014〕113号文的要求，严格遵守操作指南中提出的5大步、19小步的流程，从项目识别、准备、采购、执行到移交，每一个环节都严格遵循了PPP操作规范，在很多方面做了统筹的通盘考虑，考虑之周密在全国推广的诸多PPP项目中都属少见。而且整个PPP项目在实施中，还创造性地探索和建立了动态调价机制。这些经验对于中国PPP模式的发展提供了值得借鉴的“样本”。

1　项目基本情况

宁阳县引汶工程是水利综合利用工程项目，位于宁阳县的中东部，是宁阳县2015年主推的PPP项目之一，工程总投资13.13亿元，该工程是集防洪、拦水、调水、蓄水、供水、灌溉、景观、生态多功能为一体的现代化大型水利工程。工程建设内容包括:水源工程、引调水工程、调蓄水工程、工业生活供水工程、灌溉排涝工程、生态景观建设、管理设施建设。宁阳县耕地面积105万亩，通过引汶工程能解决46.3万亩耕地的灌溉问题，占全县耕地面积的44%。

项目建成后能满足宁阳县规模以上企业的工业用水需求、灌渠需求，以及月牙河水库30余万亩农田的灌溉需求。从根本上解决宁阳县的中东部及西部水资源短缺、水生态恶化、水景观品质差的问题，是宁阳县社会发展的重要基础设施建设项目。

2　项目体系建设情况

2.1项目建设的可行性

PPP只是一个想法，一个模式，想法有了，模式有了，代表机遇来了。最重要的一条还要看工程建设是否具有可行性，政府方聘请了山东农业大学勘察设计研究院做了项目的可行性研究，通过计算分析:引汶工程在技术上、环境影响上、赢利能力、指标可行性、抗风险能力等方面都是可行的。

一是基础可行。通过论证分析，该工程采用的工程方案和技术均是经过多年时间检验的成熟技术。PPP模式中介机构的作用功不可没，一些政府职能部门必须要依靠强有力的中介机构，建设、策划、监管。二是环境可行。施工过程中对环境的不利影响，通过移民迁占补偿、制订相应的水土保持和环境治理措施来消除。三是赢利能力。财务评价指标满足要求，且项目财务具有较好生存能力和较强的还贷能力。资本金财务收益率12.07%，总收益率8.2%，资本金回收年限为10.89年。四是指标可行。通过国民经济评价，经济净现值4.47亿元，经济效益费用1∶1.25，内部收益率11.28%，投资回收期10.3年，国民经济评价指标满足经济可行要求。五是抗风险能力。通过对净现值指标进行不定性分析，得出建设投资、销售收入为该项目的敏感性因素，财务评价所得税后临界点为建设投资30%、销售收入16.21%。说明该项目在财务上具有一定的抗风险能力。

通过聘请中介机构得出综合评价，该项目基本满足经济可行的要求，具有显著的经济效益、社会效益和环境效益，由于此项目的投资大、公益性强，而且承担着防汛抗旱的职责，需要县财政根据具体情况进行一些可行性缺口补助，防止公共利益受到损失。实际上，在这个项目上每年国家对该县的农业、水利设施补助达四五千万，宁阳县本身就是国家的试点县。所以，在这个项目中进行了财政体制改革，把国家一些流水资金集中使用，捆绑使用。

2.2项目效益分析及特点

项目的主要任务为供水、灌溉、水力发电和生态环境改善。通过该工程的实施，一是可充分利用自然径流，减少地下水的开采量，补充地下水源。二是满足重特大项目工业用水需求。三是满足东引汶灌区、月牙河水库灌区30余万亩农田灌溉要求。四是满足发展水利清洁可再生能源，减少有害气体和废物排放。五是改善当地景观生态环境，促进宁阳经济社会健康发展。

该项目最大的特点就是打包组合开发，让企业有利而不是暴利。在项目前期找了有关依据，该项目一部分是公益性事业，没有任何回报，没有现金流；一部分是有回报的，工业用水厂、小型水利发电厂。同时认真学习了发改委农经〔2015〕488号文《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》，通过学习文件找到了依据，让没赢利和赢利的在一起。这个文件规定:“对公益性较强，没有直接收益的河湖堤防整治等水利工程建设项目，可通过与经营型较强项目组合开发，按流域统一规划实施等方式，吸引社会资本参与。”该规定为整个工程开启了一个新的天地，能够更为合理地采用PPP模式。有营业收入部分的月牙河水（供水厂），赢利能力相当强，具有排他性。小型水利发电工程也具有排他性。非营利性的基础设施，汶口一号坝、东引汶干渠、水库等，论证打包组合开发。

2.3项目准备

项目准备阶段是最主要的阶段，是决定PPP项目成功的关键，PPP项目的合同、融资结构、回报机制、配套安排、监管框架、退出机制都必须在实施方案中进行明确表述。该项目主要做了四个方面工作:一是成立领导小组，明确工作职责；二是加大宣传力度，形成良好氛围；三是加强部门联动，做好沟通协调；四是做好项目的编制实施方案。引汶工程项目确定采用PPP模式后，项目进入了实施操作阶段。成立了工作领导小组，由县里的主要领导联合项目的职能部门成立了工作班子。项目进入实施操作阶段后如何快速推进，还有很多工作要做，项目的规划、可研、立项、环评、拆迁等不是哪个部门能够协调的，需要成立专门的指挥部，所以成立了PPP工作领导小组，由县主要领导负责，相关的职能部门（财政、发改、环保、交通、规划等）参与，领导小组下设办公室，办公室设在财政局，由财政局会同各职能部门共同协调做好PPP项目建设。

2.4项目管理机构的组建

该项目的参与主体是宁阳县人民政府，政府出资人是宁阳县国有资产管理局，行业主管部门是宁阳县水务局，社会资本方是山东鲁珠集团有限公司。

为使政企合作利益共享、风险共担更加规范量化，宁阳县在项目运作时，综合考虑公益服务程度、风险隐患程度、收益稳定程度等各种因素，确定政府与社会资本按1∶9、3∶7、4∶6等不同的比例出资，成立了特殊目的（SPV）公司。这样，既能减轻政府一次性投入压力，又能充分发挥社会资本在资源整合和经营方面的优势，还能确保不损害公众利益。该工程管理机构框架中，水务部门是监管机构，其和社会资本方合作成立特殊目的公司，让特殊目的公司跟商业主管部门之间签订特许经营权协议。同时加大宣传力度，形成良好的氛围。PPP项目要想快速推进离不开群众的支持，只有让公众参与才能顺利进行。对该工程项目上网进行公示，广泛吸取意见。通过公示，群众对该项目给予大力支持，特别是水利行业人员和沿线受益群众提出了大量意见和建议，他们多年想干而没有干成的事终于要实现了，这对以后的拆迁、征地、施工打下了良好的基础。

2.5项目实施方案的编制、审核原则

a.主动性原则。水利行业投资人由于具有较为丰富的投融资和行业运作经验，在项目中利用信息资源争取许多潜在的有利条件，政府部门掌握主动，在招商前拟定详细的实施方案，事先考虑各种情况，明确合作目标和要求，以应对合作过程中可能出现的各种事件，顺利实现预期目标。

b.价值最大化原则。在市场化招商融资前，认真测算预期价值，以使自身资产实现价值最大化，尽可能地广泛借助投资者，比较各种投资方案，使水资源综合利用价值能够得到市场化体现。

c.资源优势互补原则。在引进战略投资者的过程中，除充分考虑对方的资本实力，还多方考察其经营管理、基础服务等综合能力，以使今后的运营发挥综合优势。

d.有效监管原则。市场运营由项目公司根据公司章程自行负责，政府一般不干涉项目的正常运营，但是政府必须加强行业监管，主要是通过双方签订合同，完善项目的政府监管体系，对市场化后项目公司的运营、维护、管理进行监管。

该项目的竞标人山东鲁珠集团有限公司是当地一个民营企业，总资产4亿，涉及水泥、发电、物流、矿山开发多个行业，是一个现代化企业集团。该企业是当地的用水大户，正是看重项目工程中工业用水这一优势才发生浓厚的兴趣，也成为合作的原因。该企业是工业用水大户，以往用的水都是地下水，一方水合作之后减少一块钱的成本，利润点很高，所以它积极参与。确定合同后，成立了以分管县长为组长，项目监管单位、咨询单位、物价部门、PPP办公室等为成员的领导小组，与山东鲁珠集团有限公司就项目合同进行了多轮谈判，监管部门、水务局、法律部门、上海德洪律师事务所等反复交换意见，历经10次修改，最终确定了合同条款。政府方的权利义务:项目建设期内投资形成的各项资产合作期满后归政府所有，对项目公司投资建设、运营维护全程实施监控，组织委托中介机构对项目进行整体评估，并向社会公示，接受公众监督。

2.6项目执行

一是搭建载体，组建特殊目的公司。二是做好融资管理，解决项目资金需求。三是制订定价机制，保证项目的可持续。宁阳县国有资产管理局代表政府出资，山东鲁珠集团有限公司是社会资本方，两者共同组建了山东鲁鑫水务发展有限公司，注册资本五千万，严格依照《公司法》的规定，是独立企业法人资格。做好融资管理，解决项目的资金需求。引汶工程融资要求，政府方占20%。制订定价机制，定价8%～10%之间，30年运营期每三年进行评估，对合同双方履行进行了综合评价，指导调整合同履行，中期委托双方公认的第三方评估，根据中期评估结果进行价格动态调整。

2.7项目移交

三十年运营结束后，鲁鑫水务将上述设施无偿交给宁阳县人民政府或其指定的机构，在合同中进行了明确的表述，进行了框架设计。项目移交牵涉到7个步骤，确保以后不出现大的问题。

3　结语

宁阳县在实施PPP项目过程中得到几点体会:放权换利益，政府释放部分权利来换取建设的利益；监督换效率，引导社会资本方，政府监督，两者共同运作，提高效率；时间换空间，利用PPP机会减轻财政负担；合作换资本，通过合作，政府投融资由“一元”向“多元”转变，基础设施由“政府垄断”向“社会开放”，公共服务由“供给不足”向“有效供给”转变。■

On the application of PPP mode in Ningyang County water conservancy engineering construction projects

DONG Hui
（Tai’an Water Conservancy and Fisheries，Tai’an 271026，China）

In the paper，how to jointly operate social capital party guidance and government supervision by Ningyang County of Tai’an during the implementation of PPP projects is introduced.Successful experience of transforming government investment and financing mode from‘one element’to‘many elements’can provide reference for similar projects in other regions.

Tai’an；PPP mode；construction projects

TV9

A

1005-4774（2016）05-0078-03

10.16616/j.cnki.11-4446/TV.2016.05.020