山东省小型水库管理体制改革政策实施效果评价

曲树国　盛　雷　刘　琳

(山东省水利工程管理局， 山东 济南　250013)



山东省小型水库管理体制改革政策实施效果评价

曲树国盛雷刘琳

(山东省水利工程管理局， 山东 济南250013)

小型水利工程管理一直是工程管理的难点，为加强小型水库管理工作，2014年山东省开展了小型水库管理体制改革工作并进行了试点。本文通过对试点县改革情况调研与总结，对改革政策实施以来取得的效果进行了评价与分析，就存在的问题提出了具体建议，供各地开展小型水库管理体制改革工作参考。

小型水库； 管理体制改革； 效果评价

山东省共有小型水库6180座，其中山丘区小型水库5804座，约占全省水库总量的90%，在保障广大农村防洪安全、支撑农村经济社会发展和保护生态等方面发挥着不可替代的重要作用。但因建设标准低、年久失修、管理薄弱、病险问题突出，成为全省防汛保安的重大安全隐患。为加强小型水库管理，建立起适应山东省情、水情和农村经济社会发展需求的小型水库管理体制和良性运行机制，从安全管理着手，开展小型水利工程管理体制改革十分必要。

1　小型水利工程管理体制改革的必要性分析

1.1从安全形势看，开展改革已刻不容缓

山东省小型水库数量位居全国第五位，面广量大。但大部分山丘区小型水库病险隐患突出，且全省95%小型水库隶属乡镇或村集体管理，管理严重缺失，水库长期处于 “无管理机构、管理人员、管理经费和管理设施”的“四无”状态，严重威胁着广大人民群众的生命财产安全。多年来，一直是防汛保安全工作的重点、难点和焦点。据统计，新中国成立以来全省共有256座(次)小型水库发生溃坝，造成重大人员伤亡，究其事故发生根源，主要原因均为工程的病险和管理措施的缺位。

1.2从确保除险加固成果看，开展改革已是当务之急

为解决小型水库的病险隐患，近年来，山东省各级政府共投入资金47.30亿元，先后对省内病险比较严重的4877座小型水库进行了除险加固，水库安全状况得到了很大改善。但如何保持加固成果，避免水库陷入“出险-加固-再出险”的恶性循环，运行管理措施到位与否将起到至关重要的作用。另外，从水库加固规律看，水库建后蓄水运用前五年是高度危险期，山东省加固过的小型水库目前均处于这一危险期。

1.3从保障农村经济发展和生态文明层面分析，开展改革已是重中之重

小型水库是支撑农村经济社会发展的重要基础设施，是提高农业综合生产能力、保障粮食安全的重要保障，小型水库综合效益的发挥，将对改善农业生产条件、提高农民生活水平、促进农村经济发展起到至关重要的决定性作用。同时，小型水库也是实现水生态文明的关键支点，对于维系生态河流、生态环境具有重要的调节作用。因此，开展改革是保障农村经济发展和生态文明的重中之重。

2　小型水利工程管理体制改革具体措施

2014年，山东省水利厅、财政厅，在联合出台的《山东省小型水库管理体制改革实施指导方案》中，对改革内容进行了明确，重点要理顺小型水库管护机制，逐步建立体制顺畅、管理科学、运行规范、灵活实用的小型水库管理体制和运行机制，确保小型水库管护到位和工程安全。

2.1明晰工程产权和管护范围

充分考虑工程管理现状，重点结合工程投资构成、历史运行状况、权限隶属关系等多个方面，明确和落实小型水库产权。在产权界定同时，明确水库主要功能，划定管理范围和保护范围，明确产权所有者的权利与义务。

2.2明确管护主体

管护主体根据工程产权的不同分别进行明确：县属的小型水库，由县级水行政主管部门或由其指定的相关部门作为水库管护的主体；乡镇、农村集体经济组织所属的小型水库，由乡镇水利站作为水库管护主体；非水利行业所属的国有小型水库，由其主管部门确定水库管护的主体；个人、企业单位投资并拥有产权的小型水库，由产权所有者作为水库管护主体。

根据《水库大坝安全管理条例》和《山东省小型水库管理办法》，按照分级管理的原则和管护主体的不同，落实小型水库安全管理政府责任人、主管部门责任人、管理单位责任人。

2.3落实管护经费

小型水库管护经费原则上由所属县、乡镇政府负责筹措。考虑到小型水库涉及公共安全的实际情况，省、市、县三级财政按照小(1)型水库不少于3万元/年·座，小(2)型水库原则上不少于1.5万元/年·座，对小型水库管护经费给予补助。省级补助资金采取以奖代补方式，根据各地小型水库数量、地方管护经费投入以及绩效考核结果等因素，对试点工作开展好的县予以奖励。

水库管护经费实行专账管理，除用于水库专职管理人员聘用经费外，其余资金专项用于工程维修养护，并且年度结余经费可以滚存使用，确保经费全面用于小型水库日常养护。

2.4落实管理人员

按照小(1)型水库专职管理人员原则上不少于2人，小(2)型水库专职管理人员原则上不少于1人的标准，由水库管护主体负责水库专职管理人员的选取聘用，并对其履职情况进行监督考核，考核结果与专职人员的薪酬挂钩。

2.5建立新型管护模式

针对小型水库工程特点，按照所有权、管理权和经营权适度分离的原则，因地制宜采取专业化集中管理与社会化管理等多种管护模式。根据有关加大政府向社会组织购买服务力度的文件指示精神，鼓励各地通过“市场运作，政府买服务”模式开展工程维修养护。

3　小型水利工程管理体制改革效果评价

按照试点先行、总结经验、以点带面、面上推动的思路，在全省选取了12个试点县率先开展了改革工作。近期对各试点县改革任务完成情况进行了考核，并开展了小型水库管理体制改革成效调研，通过调研情况看，改革取得了初步成效。

3.1实现了从粗放式管理向系统化管理的转变

小型水库95%以上为农村集体经济组织所有，管理较为松散、粗放，致使水库工程得不到日常维护，自身功能得不到发挥。

通过推行管理体制改革，各试点县小型水库均已明确管护主体、落实了管护责任、解决了管护经费、聘用了管护人员，整体水库管理体系已趋于完善，各个管理环节基本到位，改革整体成效正逐步显现。

3.2实现了从无人管理向专人管理的转变

首批12个试点县共选取落实水库专职管护人员1800人，全部签订了协议或合同，明确了管护人员工作职责及待遇。各试点县加强了对管护人员的技术培训和监督考核，在水库管护过程中，管护人员均能到岗到位，并能按照岗位职责要求开展工程巡查检查、信息数据报送、记录整理存档等工程日常管护工作，真正发挥了一线管理人员的重大作用，很大程度解决了小型水库“无人管”的历史遗留难题。

3.3实现了从无钱管理向各级投入的转变

管护经费缺失，一直是小型水库管理不到位的最大瓶颈和难题，通过省级奖补资金政策的落实和带动，各试点县所在市也采取以奖代补方式对试点县的改革工作进行了资金投入。改革开展两年来，全省各级共落实管护经费6200余万元。各试点县在政府出台的改革实施方案中，均对小型水库管护经费落实渠道进行了明确。通过改革，各试点县小型水库管护经费的投入机制正逐步理顺，小型水库管护经费实现了“从无到有”的本质突破。

3.4改变了水库工程面貌

通过此次改革，改变了小型水库老化失修、杂草丛生、乱堆乱放的管理局面，水库的各类工程设施设备得到及时维修养护，各种工作机制已得到了完善，工程检查及日常管护记录做到了全面及时，小型水库整体工程面貌较改革前，发生了从“无法看”到水库管理井井有条的根本性转变。水库的整体功能和价值正逐步得到恢复和体现。特别是在应对2014年、2015年特大旱情方面，为农村抗旱保收发挥了巨大作用。基层政府和当地群众均对小型水库发生的变化和发挥的效益给予了高度评价和认可。

4　建　议

尽管山东省小型水库管理体制改革政策实施后，改革取得了初步成效，但由于小型水库历史遗留问题多、基础差，小型水库管理体制改革还存在诸多亟待解决的突出问题。今后还需进一步加大此项改革推进力度，从根本上改变全省小型水库运行管理现状。

4.1加大资金扶持力度

改革的重点在于落实工程管护经费和管护人员，具体的管护模式可因地制宜，采取适宜当地的管理体制机制。由于历史欠账太多，小型水库整体工程基础较差，虽然省市县均对小型水利工程进行了资金补助，但与工程管护需要相差较大，特别是在改革初期，要想工程面貌在原来基础上有大的改观，还需要加大资金投入力度，在现有政策范围内，整合多方资金用于小型水库管护。建立小型水库维修养护基金，并允许滚存使用。

4.2加强技术培训指导

山东省此次小型水利工程管理体制改革，聘用了大量的小型水库管护人员，虽然新聘人员经过了岗前培训，但对工程的日常管护需求和技术标准还不是很了解，业务能力需要进一步提高。水利部门应继续加大培训力度，除上岗培训外，每年应组织对管护人员进行技术培训。另外，要充分发挥大中型水利工程管理单位的技术优势，采取以大带小的方式，加强对小型水库管护人员的技术指导。

4.3强化督导考核

通过对各试点县年度考核情况看，各县改革进度不均衡。个别试点县重视程度不够，只是局限于自身改革成效的体现，满足于现状，与其他县改革成效还有差距。

应结合改革实际，进一步细化绩效考核标准，规范激励机制，并将考核结果与省级资金奖补挂钩，充分发挥省级奖补的激励带动作用。持续加大改革督导力度，重点从管护经费和人员到位、管理责任是否真正落实、工程运行安全等方面，对改革开展情况进行督导，确保取得改革成效并得以保持。

4.4实施标准化管理

虽然水库相关技术管理规范已比较完备，但小型水库的管理有其自身特性，应结合相关技术规范，制定小型水库管理标准，明确具体管理要求，用以指导各地按照管理标准实施标准化管理，提高管理水平。

5　结　语

综上，山东省实施小型水库管理体制改革后，取得了明显成效，说明改革思路符合山东省省情，满足小型水库管理要求。下一步应在总结试点经验的基础上，逐步在全省推开，并真正将这项惠及民生的改革工作落到实处。

Evaluation of small reservoir management system reform policyimplementationeffectinShandongProvince

QU Shuguo, SHENG Lei, LIU Lin

(Shandong Water Resources Engineering Administration, Ji’nan 250013, China)

Smallwaterresourcesprojectmanagementhasbeenthedifficultyinengineeringmanagement.In2014,smallreservoirmanagementsystemreformworkisimplementedandpilotedinordertostrengthensmallreservoirmanagementworkinShandongProvince.Inthepaper,thereformconditionofpilotcountyisstudiedandsummarized.Theachievementssincereformpolicyimplementationareevaluatedandanalyzed.Concretesuggestionsareproposedaimingatproblemsasreferencefordifferentregionstoimplementsmallreservoirmanagementsystemreform.

smallreservoir;managementsystemreform;effectevaluation

10.16616/j.cnki.11- 4446/TV.2016.08.018

TV697

A

1005- 4774(2016)08- 0072- 03