集中连片特困地区资源产业精准扶贫机制研究
——以四川藏区为例

唐建兵



★政治·经济★

集中连片特困地区资源产业精准扶贫机制研究
——以四川藏区为例

唐建兵

【摘要】优势资源是四川藏区推行产业扶贫的重要基础。而在“粗放”式扶贫机制下，四川藏区产业扶贫却未能充分借助本身的资源优势，且在实践进程中存在着产业扶贫政策执行不精准、对接帮扶单位选取不精准、扶贫目标不精准等弊病。提高四川藏区产业扶贫的实效，尚需要立足于其资源优势，积极实施产业项目精准机制、帮扶单位选准机制、产业动态补偿机制和产业精准评价机制。

【关键词 】四藏区；贫困；优势资源；产业扶贫；精准机制

从国家近年发布的《全面建设小康社会进程统计监测报告》、《全面建成小康社会统计监测报告》等数据资料分析，到2020年实现全面建成小康社会的奋斗目标，重点在中西部地区，而14个集中连片特困地区却是最难啃的“硬骨头”。也正是基于此等因素考量，国务院制定的《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》，将集中连片特困地区作为扶贫攻坚主战场并行之以特殊优惠政策。30余年的扶贫经验亦表明，“输血”式扶贫能够解决困难群众的“燃眉之急”但并非“管根本、利长远”之策，而着力于提高困难群众自我发展能力的“造血”式扶贫却与之迥异矣！立足地域资源优势，积极推行资源产业扶贫是“造血“式扶贫实践中较为成功的做法。

那么，何谓资源产业扶贫呢？资源产业扶贫是产业扶贫的有效形式，是指立足于特定贫困地域的气候地貌、能源矿产、珍稀物种和习俗文化等各类优势资源要素，以市场为导向并借助资金帮扶、特殊政策等有利条件，通过殖产兴业、功能区集聚和产业链延伸等有效方式，将资源优势转化为产业优势，吸纳并带动困难群众就业增收的扶贫方式。资源产业扶贫旨在将资源优势转化为产业优势，继而将产业优势转化为现实生产力，形成资源、资本和劳动力的高度融合，从而为贫困地区提供“枯之不竭”的内生动力。四川藏区作为14个集中连片特困地区的其间缩影，在资源方面具有明显的优势，初步具备了产业扶贫的基础和条件。

一、 四川藏区贫困现状及优势资源分析

四川藏区作为四省(指甘、青、川和云等四省)藏区的重要组成部分，属于相当典型的集中连片特困地区，包括阿坝藏族羌族自治州、甘孜藏族自治州和木里藏族自治县，土地面积约25.01万km2，约占四川省总面积的51.49%。截止2012年12月底，该区有藏族人口近150万人，约占全国藏族人口的24%，是全国第二大藏族聚居区。尽管该区拥有相当丰富的优势资源，但受地理区位、地质气候和交通环境等多种因素制约，资源优势尚未真正转化为经济优势，贫困人口比率和贫困发生率都还比较高，不稳定温饱群众还占有较大比重。习近平同志关于“扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号”[1]的重要指示，预示着我国扶贫攻坚已经站到新的历史起点上，亦为该区尽早告别贫困，如期实现全面小康社会指明了方向。就四川藏区而言，立足资源优势，实现产业扶贫是较为可行的方式。行以产业扶贫，首先需要弄清楚该区的贫困状况和资源条件，而其本身又是落实“因地制宜、精准扶贫”的最重要基础。

(一)四川藏区的贫困现状

在国家扶贫攻坚的战略布局中，集中连片特困地区被置于显性位置，始终给予了高度重视，并为之出台了一系列优惠政策和扶持措施。特别是近十年来，四川藏区“农牧民人均收入增长幅度高于全省平均水平”[2]，贫困人口减幅达到了50.1%，贫困发生率明显下降，贫困深度指数也大幅度降低。但基于该区特殊的自然环境和气候条件，总体形势依然不容乐观。

1.贫困面积广、贫困程度深

四川藏区多处于中国地形一、二阶梯的分界线上，大致呈东南西北走向，南抵云南迪庆藏族自治州，西接西藏东部边缘，北至青海玉树藏族自治州，东北达甘肃甘南藏族自治州，绝大多数地区海拔都在3500m以上，属于典型的高寒地带。基于地质构造和气候环境因素，各类灾害频发、危险性较高，多处交通阻隔、信息闭塞，特殊地区饮水、取暖都存在较大困难，更不用说基本的物质保障了。况且即便一时脱贫了，也可能因为受到大骨节病、包虫病等地方疾病拖累而再度导致生活拮据，乃至重新回到贫困的行列当中。以2012年为例，该区尚有贫困人口近60万人，贫困发生率也高达38%(个别地区譬如石渠县的贫困发生率甚至超过了40%)，而四川省同期的贫困发生率是16.4%。相较于其它集中连片特困地区而言，这个比例也算是比较高的。

2.GDP总量虽有增加却不尽人意、人均可支配收入明显偏低

2012年四川省GDP总量达23849.80亿元，人均GDP约2.96万元，但全国的人均GDP却达到了3.84万元。就此数据而言，四川藏区更是相形见绌。2012年四川藏区的GDP约为401.40亿元，人均GDP为1.87万元。人均GDP与四川其他地区相比，显然处于低水平状态，即便与西藏自治区相比，仍然低4000余元。此外，从人均可支配收入分析，2012年，四川藏区城镇人均可支配收入为2.03万元，农牧民人均可支配收入也达到了0.51万元[3]，总体增幅明显且高于四川省的平均水平，但人均支配收入的绝对数量却是比较低的。

3.贫困矛盾突出、致贫因素复杂

四川藏区是“老、少、穷”地区，且并不具有区位优势。在改革发展的大潮中，相较于东、中部地区确实慢了半拍，经济社会发展也较为落后，但该区却是国家重要的旅游区，其独特的旅游资源吸引着络绎不绝的海内外游客。借助旅游产业发展的大好机会，“先吃螃蟹者”率先富了起来，而贫疾者依旧如此，生活状态并无明显改善。当地群众横向收入的差距逐步拉大，彼此间的心理裂痕也随之由隐而显，矛盾也变得愈加突出。不仅如此，由于致贫因素的多样性、复杂性，人们基于思考问题的不同视角和立场，就资源利用、产品开发和利益分配等诸多方面难于形成高度共识，不仅使决策中抓住机遇的机率极大下降，亦使贫困矛盾愈演愈烈。

(二)四川藏区的资源优势

四川藏区位于地质构造的断裂带上，自然环境较为恶劣、地质结构异常复杂、生态环境相当脆弱，的确非人类最理想的栖息地。但是，正是因为特殊的地质和气候，使其拥有丰富的自然资源。立足四川藏区推行资源产业精准扶贫，尚需要对其蕴藏的优势资源有科学全面的认识。

1.极其丰富的水能资源

四川藏区乃长江、黄河的重要发源地，境内江河纵横交错、湖泊星罗棋布，水源相对稳定、水量较为充沛、自然落差大，流域面积广阔。其中长江的主要支流岷江、嘉陵江、涪江等发源于阿坝藏族羌族自治州，而各支流山溪广布，水流湍急，水资源总量446亿m3；其重要的干流金沙江及支流雅砻江、大渡河则流经甘孜藏族自治州境内18县，折多河、鲜水河、无量河、硕曲河、巴楚河、九龙河、色曲河、泥曲河等多条支流流经该区域，流域总面积高达14.621万km2，平均水资源年径流量约641.8亿m3，可利用水资源总量达881.8亿m3；木里藏族自治县天然径流量58.13亿m3，年均径流深度为0.439m，河流面积达59 km2。水量充沛和峡谷幽深恰如“天作地和”，加之距离负荷中心近，使其蕴藏着极为丰富的水能资源。

2.奇异多样的生物资源

四川藏区处于我国自然地理垂直地带一、二阶梯的过渡地带，地质复杂、气候多样，蕴育的珍稀生物种尤为丰富，既是世界十大生物多样性中心青藏高原的重要组成部分，亦是川西滇北植物特有现象中心不可或缺的重要构成板块。阿坝州植被森林覆盖率22.59%，设有各类自然保护区30余处，总面积约243.8万公顷，域内有大熊猫、黑颈鹤、牛羚等国家一级保护珍稀野生动物23种，二级53种，有红豆杉、紫果云杉等珍稀野生植物资源1500种。正是基于此，该州被誉为“珍贵生物基因宝库”。甘孜州森林面积占四川省森林总面积的20%，辖有国家级自然保护区5处，域内有大熊猫、雪豹、金丝猴、矮尾羊、蓝马鸡、高山雪鸡等30余种珍禽异兽，有蕨菜、薇菜、蕨麻等山珍野菜，松茸等野生菌类，香杏、樱桃等林果类。尤需提及的是，域内还有野山花卉“康定木兰”、活化石珙桐等世界濒危植物种，而冬虫夏草、贝母、红景天等野生中药材多达1960余种，约占到四川省药材总量的近50%，享有“天然药库”之美誉。

3.富集丰饶的矿产资源

四川藏区内山脉系云贵高原延伸部分，或为青藏高原之余脉。古生代时期，在地壳运动作用力下，形成了复杂而特殊的地层结构，为矿产资源藏贮提供了较好条件，是我国重要的成矿区之一。金属矿产、非金属矿产、能源矿产在此处均有较广的分布。阿坝州已探明矿产资源9类54种，大型矿床多达12处，金、铀、锂、硅、铁、锰是该域优势矿种，其中黄金储量138吨，约占全省的49%；泥炭储量70亿m3，堪称世界之冠，褐煤储量超过30亿吨；大理石、花岗石储量丰富。甘孜州处三大构造体系的复合部位，被誉为“中国的乌拉尔”，已探明矿种高达74种，固体矿产地1581处，贵金属有铂(钯)矿、砂金矿、岩金矿等，黑色金属以铁矿为主，有色金属包括铜、铅等9种，锂、铍、铌、钽等稀有金属有较大储量；此外，还有花岗石、云母矿、大理石等非金属矿产多处。木里县有矿产地123处，蕴藏镍、铜和贡等矿产17种，有水晶、芒硝等非金属矿产16种。

4.富集神奇的旅游资源

基于特殊的地理位置，四川藏区生态环境独特、人文景观丰富，蕴藏的生态旅游资源富有较大的开发利用价值。阿坝州拥有高密度、高品位的多类旅游资源，有九寨沟、卧龙、四姑娘山和若尔盖湿地等4个国家级自然保护区，卧龙·四姑娘山·夹金山脉作为大熊猫的栖息地被列为世界自然遗产地；濒于绝迹的大熊猫、珙桐等动植物“活化石”在此犹存；九寨沟风景、黄龙风景区和汶川特别旅游区均是国家5A级景区，同时国家4A级景区和省级风景名胜区尚有多处。甘孜州有贡嘎山、察青松多、海子山、稻城亚丁、长沙贡玛等国家级自然保护区5处，而北部的德格印经院、格萨尔故里等风景名胜区因融自然景观和康巴文化于一体而彰显出独特魅力。木里县尽管旅游资源相对有限，但域内寸冬海子康坞大寺、木里大寺、康坞大寺、瓦尔寨大寺、昏沙伸臂桥等景区仍有一定的知名度。红色旅游资源更是遍布四川藏区南北，多而不可胜举矣！但是，囿于山路阻隔、信息闭塞等制约性因素，尚等开发的资源“处女地”仍然占有较高的比重。

当然，除上述优势资源外，四川藏区的草场、森林等资源也是具有明显优势的。仅阿坝州就有优质天然草场6782.9万亩，牧区常年牛存栏量205.42万头、肥羊存栏量115.81万只，绿色食品资源开发前景较为广阔。

二 、“粗放”式产业扶贫机制下四川藏区资源优势尚未充分转化为经济优势

四川藏区拥有较好的资源优势，推行产业扶贫应当是可行的。但是，目前该区贫困深度指数仍然居高难下，贫困现状亦未根本改变，恰恰印证了“资源优势并非等于经济优势”这句古话。其实，在“粗放”式扶贫机制下，产业扶贫工作始终难以挣脱“轻实际、欠精准”的窠臼，乃至导致决策偏离现实，资源优势很难转化为产业优势、经济优势，无法满足困难群众的发展愿望和经济诉求。

(一)产业扶贫立项未能充分考虑资源优势

发展产业是带动地方经济发展、促进困难群众增收的有效方式。但发展产业不仅仅是凭着满腔热血、头脑发热，更非脱离实际的突发奇想、草率决断。在产业扶贫立项的实践进程中，四川藏区基于急迫改变贫困落后面貌的现实需要，对自己拥有的资源优势缺乏科学全面分析，对域内发展什么样的产业也不经充分的论证，就盲目立项、仓促上马。近几年来，四川藏区产业扶贫立项虽然比比皆是，但能带动贫困人口就业的少之甚少。譬如，九寨沟县充分利用自身旅游资源开发较早的优势，在推进旅游产业蓬勃发展的同时，适度拓展酒店餐饮业、民族手工业等相关产业，积极引导困难群众围绕旅游产业做文章，以促进就业，增加收入。这种模式初见效益以后，被与之旅游资源相似度高的周边某些区县争先效仿，而对自己拥有的草场、森林等优势资源却弃之不顾。步其后尘推进旅游及其附属产业发展，其结果又会如何呢？无疑于丢了西瓜却未必能捡到芝麻。

(二)国家产业扶持政策执行不精准

对西藏、四省藏区和新疆三州之地等特殊区域，国家早已明确提出实施特殊扶贫政策。在2011年的扶贫开发工作会议上，国务院又颁布实施了《中国农村扶贫开发纲要(2011―2020年)》等纲领性文件，将六盘山区等14个集中连片特困地区作为国家重点扶贫区域。根据新《纲要》等文件精神，遵循“区域发展带动扶贫开发，扶贫开发促进区域发展”的总体思路，在分期分批编制扶贫攻坚规划的同时，将中央财政专项扶贫资金的新增部分主要用于集中连片特困地区，以改善基础设施、推进民生建设和促进产业发展。不仅如此，国务院各部委在政策上也就集中连片特困地区给予适当倾斜，着力解决制约发展的资金短缺、交通闭塞等瓶颈问题。客观而论，国家层面的扶贫政策是好的。但国家政策到地方就显得有些滞后甚至明显“走样”，增添了实施的难度系数。四川藏区基于改变面貌的迫切愿望，以经济效益为衡定器和风向标，在贴息贷款、税收减免和产业扶贫款使用等优惠政策的实施中向具备良好发展基础、发展态势强劲、市场相对稳定的优势产业倾斜，而基础相对较弱、尚不具备规模的新型产业则难以享受到相关优惠政策。产业优惠政策执行明显是“锦上添花”而非“雪中送炭”，真心想殖产兴业的贫困群众却因为潜在的巨大风险而得不到应有的帮扶和照顾，缺乏针对性和实效性。

(三)对接帮扶单位选择有较大的随意性

摘掉贫困这顶帽子，如期达到减贫富裕的目标，提高贫困群众的自我发展能力，增强贫困地区的内生动力无疑是最关键的方面。但是，四川藏区“致贫因素的多维度性和贫困范围的规模性，如果没有外部援助，难以走出‘贫困陷阱’”[4]。也就是说，四川藏区在增强内生动力之余，还需要兄弟省区和省、市、县等相关单位在资金、技术、管理、信息和人才等方面的大力帮扶。而对接帮扶的作用发挥如何，又很大程度上决定于彼此对接的效果。四川藏区在对接帮扶的实施过程中，虽然也坚持了“双方协调、自由选择”的原则，但选择却带有一定强制性和较大随意性。一方面，选择是组织部、扶贫办等部门的相关政策引导下仓促进行的，帮扶单位和被帮扶村并未充分了解对方，也没有就具体问题进行相对深入的沟通，先入为主进行选择难免有些差强人意；另一方面，就对接帮扶工作而言，由于宣传说服工作有些不到位，个别单位不能吃透文件精神，帮扶贫热情不高、主动性较弱，从而以消极的态度应对这项工作，在选择包村单位时对对方实际不加考虑就随意处之。

(四)产业扶贫的效果远未达到预期目标

经过数年的努力，产业扶贫在四川藏区也已经取得了一定的实效。截止2010年，四川藏区贫困人口已减少到67.15万人，但仍占到四川藏区总人口的33%。就产业扶贫的目标而言，是通过兴办产业促进贫困群众就近择业以增加家庭收入，逐步解决他们的生产、生活困难。但是，由于产业扶贫项目选择有些偏离地方实际，部分产业虽然发展起来了，但发展的形势却有些不尽人意，因而容纳的剩余劳动力相对有限。这些不仅说明四川藏区扶贫的难度较大，也说明不立足地方资源的产业扶贫，必然带来扶贫效果不精准，预期目标难以实现的结果。导致产业扶贫难达预期目标，既与四川藏区的历史文化、自然环境等客观因素有关，亦与四川藏区产业扶贫的机制设计、程序操作等主观因素密切相联。

三、 立足四川藏区实际，构建资源产业精准扶贫机制

仔细研读习近平同志关于扶贫工作的系列讲话精神，亦不难而知：扶贫必须立足地方实际，始终坚持因地制宜原则，以精准识别为基础，以精准帮扶、精准管理为核心，以完善精准产业扶贫机制为重点，以增加困难群众收入、提高生活水平为目标。“用足用好地方特色资源，是产业扶贫的关键”[5]，在实施新一轮扶贫攻坚战略中，四川藏区尚需从以下几方面创新资源产业精准扶贫机制。

(一)产业项目瞄准机制

达到产业扶贫预期目标的基础是什么？毫无疑问是产业的选择问题。资源产业立项时“要坚持从实际出发，因地制宜，理清思路、完善规划、找准突破口”[6]。从这个角度来说，扶贫产业的选择问题是产业扶贫绩效的关键因素。因此，在四川藏区实施资源产业扶贫，必须在充分了解地方资源的基础上，弄清楚哪些资源在地域上具有绝对优势，而在全国也具有一定的比较优势，哪些资源明显处于劣势，这样才能切实做到因地制宜、扬长避短。当然，仅对优势资源有充分的了解还是远远不够的，还要广泛征求当地群众发展产业的意愿并收集与拟立项资源产业密切相关的各种信息。在信息分析和反复比较中，最终确定优势资源产业立项、实施。在大数据时代下，做到这一点是可能的，而就提高资源产业立项的精准度而言，也是尤为必要的。

(二)帮扶单位选准机制

在国家扶贫层面上，浙江省是四川藏区的对接帮扶贫单位；在地方扶贫层面上，省直、市直和县直等单位实行对点帮扶制度，帮扶到特定的贫困村。帮扶工作细化到具体单位的制度设计为四川藏区扶贫开发创造了良好的运作环境。但是，对接帮扶并不是简单的“拉郎配”，只需要帮扶单位对接相应的帮扶对象即可，而是一项相对复杂的工作。首先，帮扶单位掌握的资源存在着较大差异，要结合其优势确定相应的帮扶对象。拥有优势资源并不代表能够发挥资源的潜在价值，关键在适销对路。譬如，掌握教育资源的教育局，优势在教育扶贫，应当安排到思想观念传统、教育文化落后的地区；掌握旅游资源的旅游局，优势在旅游扶贫，应当安排在旅游资源开发潜力大，但目前开发尚不理想的地区。其次，除了资金、信贷等方面的需求外，帮扶对象亦有其他方面诉求，这种诉求甚至超越了单纯的经济诉求。譬如，对若尔盖草原上的牧民而言，开拓麦洼牦牛、三江黄牛和奶汁品的销售市场才是他们最渴求的；但就汶川的群众而言，则是借助宣传舆论机器树立汶川特别旅游区这块品牌才是最重要的。选准了帮扶单位，对接相对合理则能够大有作为；反之，对接帮扶则可能虚为其表、流于形式。

(三)产业动态补偿机制

基于四川藏区特殊的区位环境和气候特征，市场信息不畅、产品运输困难，东部沿海地区的企业集团到该区投资兴办产业的意愿并不高。而发展起来的产业也更多地从企业经济效益着眼，在用工时往往以市场为导向，不愿意给文化知识低、劳动技能差的弱势群体提供有效的就业机会，这就增加了依靠资源产业扶贫带动贫困群众就业增收的难度。这种现象一方面表明企业逐利化倾向较为严重，另一方面也说明国家在集中连片特困地区鼓励扶贫产业发展的优惠政策、金融信贷的刺激力还不够强，应当建立科学合理的资源产业动态补偿机制，即根据地方脱贫规划和产业发展的实际需要，做到突出重点、一产一策，并依据产业促进贫困群众就业的多寡和扶贫贡献的大小，给予适当的补偿。而补偿的标准不是一次性的、僵死不变的，而是持续的、动态的。就补偿的形式而言，亦是多样化的，既可以是现金补偿、产业奖补，也可以采用信贷优惠、税收减免。

(四)精准绩效评价机制

资源产业扶贫的目的在于帮助解决贫困群众就业，促进其持续稳定增收，推动地方经济社会发展，因而对资源产业管理、运营等方面进行绩效评价时也应当围绕于此展开。首先，构建科学的绩效评价指标体系。对资源产业绩效评价是否科学、合理，评价指标是至关重要的因素。绩效评价指标体系包括资源产业的适用性、资源产业扶贫载体、资源产业扶贫效率和资源产业扶贫效果等四项一级指标，并就四个一级指标进行适度分解，构建绩效评价的数个二级指标。其次，绩效评价过程要客观真实、公正合理。对资源产业进行绩效评价时，查阅相关的数据资料还是必要的，但更重要的是以评价指标为客观依据，亲临资源产业现场进行观摩，并深入到贫困群众当中走访、座谈，对关键性的数据逐一进行核实，以提高评价的真实程度。

参考文献

[1]新华视点.习近平：扶贫切忌喊口号[EB/OL].新华网，http://news.xinhuanet.com/politics/2013-11/03/c_117984312.htm

[2]西藏和四省藏区绝对贫困现象将在十年内基本消除[N].中国民族报，2010-6-15(01)

[3]四川统计年鉴2012[Z]. 北京：中国统计出版社，2012年

[4]冷志明、丁建军.多维减贫与自我发展:在机遇与挑战中起航[A],中国连片特困区发展报告(2013):武陵山片区多维减贫与自我发展能力构建[C].北京:社会科学文献出版社，2013年，p18

[5]吕国范.中原经济区资源产业扶贫模式研究[D].北京:中国地质大学,2014年，p7

[6]杜家毫.加强分类指导，实施精准扶贫[N]. 人民日报，2013-12-03(07)

[责任编辑：陈光军]

Targeted Mechanism of Resource Industry Against Poverty in Contiguous Poor Areas——A Case Study of Sichuan Tibetan-Inhabited Areas

TANG Jianbing

【Abstract】Advantageous resources in Sichuan Tibetan-inhabited areas are conducive to alleviate poverty in these areas. However, the extensive mechanism against poverty can not attain satisfactory effects owing to inadequacy use of superior resources, inefficient implementation of policy of poverty alleviation, and foggy goal of poverty alleviation, etc. Hence, to effectively alleviate poverty in Sichuan Tibetan-inhabited areas, targeted mechanism of resource industry should be welcomed to fight against poverty in contiguous poor areas.

【Key words】Sichuan Tibetan-inhabited areas; poverty; advantageous resources; industrial poverty alleviation; targeted mechanism

(基金项目：本文系2015年教育部人文社会科学规划基金项目——“中国古代农作物秸秆非燃料化利用研究”阶段性成果，项目编号：15YJAZH088；安徽省社科规划项目——“安徽美好乡村建设进程中的环境治理研究”阶段性成果，项目编号：SK2014D376。)

【中图分类号】F019

【文献标识码】A

【文章编号】1674-8824(2016)02-0050-06

作者简介：唐建兵，淮北师范大学学校办公室副教授、法学博士，硕士生导师。(安徽淮北，邮编：235000)