以PPP模式整体打造新城镇具极高挑战性
——访济邦咨询董事长 张燎

文‖《上海国资》记者　陈怡璇

以PPP模式整体打造新城镇具极高挑战性
——访济邦咨询董事长 张燎

文‖《上海国资》记者陈怡璇

需要政府与企业提前就绩效考核和增值分成机制问题达成共识

2015年12月18日财政部印发《PPP物有所值评价指引（试行）》和《政府和社会资本合作综合信息平台运行规程》两大文件，PPP进入了新阶段。

PPP项目中的利益分成机制、定性和定量分析投资效果等规定得到进一步明确，“物有所值”原则将帮助地方政府重新衡量PPP项目上马的必要性。

“物有所值”是定量决策依据

《上海国资》：请介绍《PPP物有所值评价指引（试行）》（以下简称《指引》）出台的意义？

张燎：《指引》进一步完善了PPP项目前期论证的工具。过去，随着PPP模式在实践领域中得到广泛应用，采用PPP模式运作的项目比例逐渐提高，而对PPP的关注重点也从该模式的简单融资功能向绩效评估和公共监管转移。PPP模式不是一种融资模式，本质上应是与传统公共采购模式相对应的、一种替代性的公共基础设施和相关服务的交付方式。

过去，狭义的PPP项目产出效果是针对项目的基础设施建设、融资、运营服务等直接产出，是结果导向的指标。而广义的PPP项目产出，即“物有所值”的原则，意味着与过去传统政府承担公共采购、参与投资与建设等全过程的模式相比，在社会资本方参与的模式下项目将产生不同的经济效益，由此确定哪一种方式效率更高、收益更好、成本更低。物有所值评价方法包括定性评价和定量评价两种方式，用更加理性、客观的方式进行衡量。

2015年4月，财政部公布《财政承受能力论证指引》，与此次出台的《指引》将互为补充，共同推进。财政承受能力评价是对一个地方政府是否有足够财力支撑一个所承诺的PPP项目中的政府付款，而物有所值评价则是衡量一个项目是否有必要以PPP模式开展，提供定量决策的依据。

物有所值评价（VFM）和财政承受能力论证（FAA）可以看作项目按PPP模式运作的可行性研究，由综合部门如发改委、财政在一个区域/一级财政的层面上根据项目重要性、优先度以及一定时期内的财政承受力总盘子进行综合权衡和取舍更为合理。

《上海国资》：过去财政承受能力论证指引从具体操作层面来看，存在哪些难题？

张燎：首先，中长期财政收入的预估是一个难题。其次，在政府以土地出让收入作为对价支付的方式参与PPP项目投资时，政府向开发商支付的土地出让收入并不包括在一般公共预算口径中，而可能是在政府性基金预算中。

按照规定，每一年度全部PPP项目占一般公共预算支出比例应当不超过10%。然而通常来看，政府一般公共预算总量较低，如果按照一般预算总额作为计算分母的话，PPP项目将超过10%，因此，导致依靠土地出让收入作为对价支付参与的PPP项目就很难通过财政承受能力指引的要求。这是目前财政承受能力论证过程中面临的一个特殊难题，还有待制度规定的进一步完善。

绩效考核

《上海国资》：对于政府成片区的新型城镇化改造项目，以PPP模式开展合作的案例较少。这种方式可能面临哪些挑战？

张燎：就目前而言，成片区的城镇化PPP项目的确很少。从PPP的原理和理念看，由于最初针对的是公共事业的融资机制创新，例如基础设施等项目，过去政府通过财政支出负责建设公共事业时有财政绩效考核，而在与社会资本合作的PPP项目中，将面临的是确定边界和产出效果的问题。

同理，成片区的城镇化PPP项目无论对企业还是政府都具备极高挑战性。首先是由于成片打造新型城镇化项目大多体系复杂，期限长，未来产出效益难以准确衡量。其次，在新型城镇化项目中，由于改造内容包括公共产品和非公共产品，将经营性、非经营性等相关资产打包在一起，需清晰区分各自边界，一事一议。

其三，如何在资产包中确认公共资源作价，是否通过竞争的方式确认价格，这都是可能存在的难题，市场竞争机制是最合理公平的方式。

因此，需要政府与企业提前就绩效考核和增值分成机制问题达成共识。

《上海国资》：如何量化评价一个新型城镇化项目的“物有所值”？

张燎：量化评价新型城镇化项目目前较为困难，实际上，即便对单个PPP项目来说，物有所值指引通过量化评价的方法依然存在较大困难。

一方面，尚未积累足够的统计数据用来衡量两种模式的比较值；另一方面，同一个PPP项目可以因为不同的衡量边界条件而变化，并无绝对标准。

《上海国资》：从绩效导向的角度看，在各类城镇化PPP项目中，如何确定与社会资本方的绩效考核指标和激励机制？有哪些具体指标？

张燎：首先，确定一个技术导则来明确项目的考核指标，这个技术导则最好是国家层面的，如果没有，地方政府层面可以制定地区治理标准技术导则。例如，针对水体现状而确定的，不同现状的水体分别制定治理成效的考核指标体系，并将治理成效的阶段性和考核要求的渐变性相“挂钩”；以及其他环境改善的指标。

其次，产业导入税收等也可以当作参考指标。政府如果将绩效指标定得过高，社会资本将有所抵触。在正式成交之前，实现供需双方达成一致的交易条件之后，才有利于执行。

其他绩效指标例如市民化、基本公共服务、公众满意度、产业融合度等，各指标之间的关联和权重比重需要明确。

再者，物有所值评价报告亦可将作为绩效评价的参考。

《上海国资》：PPP项目如何从一开始按照物有所值的理论做项目的前期评估？

张燎：过去PPP在没有“物有所值”指引出台之前，没有定性和定量评价的硬性要求，无法根据“物有所值”理论来开展项目的前期评估以及决定是否开展PPP项目。

根据《指引》计算原则，PPP项目全生命周期内的股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入等各项财政支出责任的现值加总为PPP值（政府方净成本现值）；而项目建设和运营维护净成本、竞争性中立调整值和项目全部风险成本加总为PSC值（公共部门比较值）。在前者小于后者时，有采用PPP模式的必要。不过，现实是，因为过去地方政府投资运作的项目数据尚未列入，PSC数据很难统计和确定。

《上海国资》：大数据的建立对支撑PPP项目将带来哪些利好？

张燎：数据库的建立是第一步，但数据质量更为重要。对于PPP项目的物有所值的基准值，以及一些定量分析的样本数量等，将对未来PPP项目的推进带来利好。数据库积累可能要经过2-3年时间。统计之后的数据如何公开以及开展数据挖掘和运用也很重要。

可以肯定的是，并非项目的全部数据都会被录入系统中，例如融资机构和融资担保方等相关信息可能没有录入，对外公开的数据也是有所选择的，外界使用信息也有所限制，未来信息平台使用方的需求应逐渐完善。

建议建立一些数据之间的逻辑校核机制，互相之间搭建逻辑关系，将提升数据质量。例如各子项目和加总的数据相一致。其次，结合项目数据建立督导机制，通过抽样调查观察异常数据。