陕西省地质灾害防治高标准“十有县”建设探讨*

王雁林，姚翔龙，郝俊卿

(1.长安大学 地质工程与测绘工程学院，陕西 西安 710054 2.陕西省国土资源厅，陕西 西安 710082；3.西安财经学院 商学院，陕西 西安 710061)



陕西省地质灾害防治高标准“十有县”建设探讨*

王雁林1，2，姚翔龙1，郝俊卿3

(1.长安大学 地质工程与测绘工程学院，陕西 西安 710054 2.陕西省国土资源厅，陕西 西安 710082；3.西安财经学院 商学院，陕西 西安 710061)

摘要:如何提高以县为单元的地质灾害综合防治能力是当前地质灾害防治工作中迫切需要解决的重大课题，也是实践中亟待解决的问题。围绕着国土资源部在全国推进的地质灾害防治高标准“十有县”建设，结合陕西省建设地质灾害防治高标准“十有县”的实践，形成了对建设地质灾害防治高标准“十有县”的系统认识。指出了县级地质灾害防治面临的四大突出问题，迫切需要采用综合防治的手段进行整体推进，而建设地质灾害防治高标准“十有县”就是一种具体的实践探索。还提出了建设地质灾害防治高标准“十有县”建设应注意的五个关系，并以陕西省为例，初步提出了建设地质灾害防治高标准“十有县”的工作方法。

关键词:地质灾害；高标准；“十有县”；陕西省

国土资源部在全国开展地质灾害防治高标准“十有县”(即有制度、有机构、有经费、有监测、有预警、有避让、有宣传、有演练、有评估、有效果)建设[1]，如何结合实际，有针对性地解决地质灾害防治工作中的问题，产生最大的地质灾害防治效果是各级地质灾害防治管理者思考和解决的重大课题。2014年以来，陕西省在创建地质灾害防治高标准“十有县”建设上做了一些探索，特别是形成的《陕西省地质灾害防治高标准“十有县”建设指南》[2]被国土资源部转发全国学习借鉴。作为一项全国各地都在探索尝试的工作，从理论上系统认识和探讨“十有县”建设的文献尚不多见。作者长期以来关注并参与地质灾害防治管理规范化、理论化研究[3-5]，围绕陕西省如何创建地质灾害防治高标准“十有县”这一问题，在工作实践和调研基础上，总结了县级地质灾害防治存在的突出问题，系统提出了高标准“十有县”建设的基本内涵，并在实践层面归纳了推进地质灾害防治高标准“十有县”建设的方法，可供各级管理部门参考。

1县级地质灾害防治面临的突出问题

地质灾害防治关系到人民群众生命财产安全，当前面临着巨大的管理压力、社会压力、生态压力。面对巨大压力与严峻形势，陕西省以县为单元的基层地质灾害防治工作能力不能满足社会需求，主要存在着以下几个突出问题。

(1)地质灾害防治的管理基础薄弱。管理倒金字塔现象突出，越到县级基层，地质灾害防治管理责任越大，但管理基础却更加薄弱，突出表现在县一级地质灾害防治制度不完善、防治机构不健全，尤其是地质灾害防治经费问题长期得不到有效的解决。陕西省一半以上的县，每年地质灾害防治经费不足50万元。作为具体承担防治责任的县级国土资源部门处于“无经费、无机构、缺制度”的境地。

(2)地质灾害隐患点的应急避险自救能力不足。陕西省经过大规模的专业性详细调查，大量的地质灾害隐患点被发现，并落实了防治责任。被发现的隐患点一旦发生群死群伤，则属于严重的责任事故。而确保隐患点群众及时应急避险不发生人员伤亡是现实中看似最基本也是最高的要求，它涉及到监测、预警、避让、演练的复杂而细致的多环节工程。陕西省现有地质灾害隐患点12 630处，在基层调研中，发现不少地质灾害隐患点存在着监测人员不固定、预警手段没有全覆盖、避让路线不科学、演练方案不实用等问题，而应急避险中的任何微小的问题，都可能导致隐患点发生群死群伤。

(3)地质灾害移民搬迁和工程治理任务繁重。搬迁和治理是从根本上消除地质灾害隐患的手段。移民搬迁和工程治理都需要大量的资金投入，现阶段只能有重点对危重隐患点做到治理或应急治理，对部分小散隐患点进行移民搬迁。陕西省作为地质灾害大省，同时也是资金投入有限的省份，如何以县为单元，统筹应用好各种资金，科学选好项目、发挥工程治理作用或移民搬迁的综合治理效果，在实践中也面临着不少问题。

(4)人为活动引发地质灾害呈现上升趋势。随着经济社会发展，大量工程建设活动(如高速公路、铁路、水库、旅游景区建设等)引发的重大地质灾害，农村居民建房引发的小型地质灾害时有发生，这些人为活动逐步成为地质灾害的主要诱因。近年来，陕西省发生的地质灾害灾情中，一半以上都和人为工程活动有直接或间接关系。

由此可见，县级地质灾害防治工作不是单一的防或治，而是面临着防、避、治等多种问题交织，因此需要采取综合防治的思路和措施[5]，来推进地质灾害防治工作。

2地质灾害防治高标准“十有县”的内涵讨论

地质灾害防治高标准“十有县”建设提出后，陕西省各级管理者中产生了不同反响，有的认为高标准“十有县”是一句口号，在实践中难以推动；有的则认为，高标准“十有县”的“十个有”，条件早已具备，很快就能全部实现。对这两种认识，笔者认为都存在着一定的盲目性，对地质灾害防治高标准“十有县”建设，既不能盲目乐观，也不能悲观，而是要看到高标准“十有县”建设能否取得成效，关键在于是否紧紧聚焦地质灾害防治工作中存在的突出问题，是否努力推动这些问题的解决。

地质灾害防治高标准“十有县”的提出，有着丰富的内涵，实质上是地质灾害防治综合手段的应用，通过多种手段、多种措施规范强化地质灾害防治工作[6-8]。在认识这一内涵中，应把握一个基点和五个关系。

一个基点：紧紧立足和围绕“县”这一层级。县级地质灾害防治工作在整个国家和省级地质灾害防治体系中起着基础性作用。因此，地质灾害防治必须立足在县级防治这一层级，全面提高县级地质灾害防治的水平和能力。

五个关系如下所示：

(1)系统认识地质灾害“防与治”的关系。地质灾害防治的手段，主要就是预防、避让和治理这三大手段。这三大手段中，长远看搬迁和治理能从根本上解决问题，但受制于资金、空间和时间等方面。眼前或者相当长的一段时间内主要依赖预防手段，而这也是现实中最紧迫、最薄弱的环节。因此地质灾害防治高标准“十有县”，目标是提升基层地质灾害防治能力，具体措施上是围绕地质灾害防治的三大手段展开，但重点聚焦在“以防为主”。

(2)系统认识“十有”之间的关系。高标准“十有”县中的“十有”之间不是平行关系，也不是孤立关系，而是协同共生关系和因果关系。前九个“有”是措施，最后一个“有”(即有效果)是结果(这个结果体现在防、搬、治三个方面)。而在前九个“有”中，有制度、有机构、有经费围绕着问题中的县级管理基础薄弱问题；有监测、有预警、有宣传、有避让、有演练围绕着问题中的隐患点防治能力薄弱问题；有评估围绕着问题中的人为活动引发上升问题。移民搬迁和工程治理是在有经费保障下长远实施的措施。有了前九个“有”的措施，才能为最后一个“有”(有效果)打下基础(图1)。

图1　地质灾害防治高标准“十有县”建设“十有”关系图

(3)系统认识“高、标准”之间的关系。首先对“十有”确定标准。国土资源部公布的“十有”标准主要使用了定性指标，这是充分考虑到我国地域辽阔，地质环境条件差异大，经济社会发展水平差异也大的结果。陕西省推进“十有县”建设，在具体实施中就不宜再定性过多，因此要细化“十有县”建设的基本要求。陕西省在制定具体标准方面，在“十有县”的每个“有”中，都确定了基础指标和附加指标相结合的模式。所谓基础指标，是共性指标，该项指标达不到，则整个“十有县”不达标；如在“有经费”中明确规定了高标准“十有县”的县级防治经费不低于50万元，在“有机构”中明确规定了县级地质环境股或监测站的人数。所谓附加指标，是指在“每个有”的基础指标上又设定了一些指标(3～5项)，各县在“十有县”建设中，针对本地区灾种、灾情、灾点，开展针对性的防治工作，附加分的总分值要达到一定分值。只有基础标准全部达标和附加标准达到一定分值，“十有县”才能达标，这样的标准设置有效处理了既要统一规范也要有各自特色的“标准”设置要求。其次认识“高”，这里的高有两层含义，①是指在过去开展的群测群防“十有县”基础上的深化。2009年在全国开展的群测群防“十有县”是着眼于解决当时最紧迫的隐患点群防规范化问题，随着四年多的推进，全国性的群测群防体系建设初步建立；这次的高标准“十有县”，既是对群测群防“十有县”建设的深化，同时还着眼于建立整个地质灾害防治体系；②是在具体确定标准时，要适当将标准提高。一些过去没有的标准，在“十有”中增加了，在高标准“十有县”中，增加了“有效果”，即要求所有的“有”必须落实到效果上；一些过去有的标准，在这次中提高了。群测群防“十有县”中提出的“有组织”，在高标准“十有县”中已经上升为“有机构”，标准更加明确，要求更高。

(4)系统认识硬件建设与软件建设的关系。“十有县”建设是硬软环境的结合。在“十有县”建设中，既注重硬件(包括要求配备相应的值守设备、应急装备、监测设备等)，也注重制度、机构、培训、演练等非工程措施建设。把对“人”的培养、宣传、教育活动始终贯穿“十有县”建设的始终。

(5)系统认识“十有县”内、外因动力的关系。“十有县”建设的根本目的是提高基层的地质灾害防治能力。因此，“十有县”建设的主体是县级政府以及国土资源管理部门。只有基层政府充分认识到实现“十有县”建设是解决自身地质灾害问题的政策机遇，是工作抓手，才能扭转县区政府思想上的“让我达标”的被动思想认识，从根本上为长期做好地质灾害防治工作奠定坚实的思想基础。外部条件如政策奖励、督促指导，都是着眼于培养县级政府以及国土资源管理部门的内生动力，为长远发展打好基础。

3陕西省地质灾害防治高标准“十有县”建设的方法

在对高标准“十有县”建设深入认识的过程中，通过调研分析，总结了陕西省推进地质灾害防治高标准“十有县”建设的主要方法(图2)。

图2　陕西省建设地质灾害防治高标准“十有县”建设流程图

(1)明确目标原则，形成技术方案。陕西省围绕着“如何理解国土资源部开展地质灾害防治高标准“十有县”工作的深刻意义，如何理解高标准，如何取得成效”等问题，不断深入研讨，明确了“十有县”建设的总目标是围绕着提升县级地质灾害防治综合能力并在建设中确定了“责任、特色、效果”原则，形成了实施高标准“十有县”的具体方案。

(2)建设试点，以点带面。陕西省按照“抓试点、先示范”的思路，确定高标准“十有县”省级试点县，专门制定《陕西省地质灾害防治高标准“十有县”试点县建设方案》[9]，并从行政和技术两方面指导推进该项工作，达到以点带面的效果。

(3)逐级试点，科学推进。陕西省在确定省级试点县并下发试点县建设方案后，随后在市级层面参照试点县建设方案，确定各市的试点县。各市级试点县按照省级试点县要求，有序推进“十有县”试点建设工作，辐射到全省。

(4)实地调研，以培促建。陕西省对省、市两级确定的“十有县”试点县，逐县进行调研指导。通过看现场、查资料，面对面地指导试点县的建设工作。在逐县指导基础上，针对各试点县存在问题，组织召开试点县交流暨培训会，提高对“十有县”建设的理解和认识。

(5)多方宣传，政策倾斜。陕西省通过媒体、简报、消息等及时将“十有县”建设情况对上、对外公布，赢得各方支持。同时在地质灾害防治专项资金中，专门设立了地质灾害应急演练补助资金、地质灾害成功预报奖励资金、地质灾害防治宣传培训补助资金、“十有县”达标专项奖励资金，并在项目申报方面给予倾斜，调动市县的积极性。

(6)严格审核验收，确保标准质量。陕西省在推进“十有县”的建设中，将地质灾害防治高标准“十有县”建设作为省政府年度地质灾害防治方案的重要内容，纳入对各市、县政府的考核。在具体验收中，先完成对省级试点县的验收工作，并总结验收经验，形成验收标准。在此基础上，结合实际，形成全省验收标准。在具体每个县的验收中，采取县级自评、市级初验、省级验收的方式，逐个县验收。验收采用量化打分方式，确保验收质量达标。

2014年以来，陕西地质灾害防治高标准“十有县”建设成效取得了较大成效，发布了《陕西省地质灾害防治高标准“十有县”建设指南》，一些长期制约陕西省县级地质灾害防治工作的机构、经费等瓶颈问题得到改善或逐步解决。陕西省2014年创建的11个高标准“十有县”，县级地质灾害防治经费全部超过50万元，地质灾害隐患点的演练数量占到该县隐患点数量的三分之一以上，地质灾害隐患点的防灾减灾基础得到加强，围绕地质灾害隐患点的监测、预警、避让、演练、宣传等工作进一步细化。人为活动引发地质灾害的预防管理进一步强化。通过建设项目的预先评估、农村居民建房选址的地质灾害危险性评估或鉴定，避免了大量工程或农村房屋受到地质灾害威胁。一批重大地质灾害治理工程竣工、以陕南避灾移民搬迁为代表的隐患点移民搬迁有效地减少了受地质灾害威胁的群众。县级地质灾害防治能力大大加强，“十有县”建设的效果逐步凸现。

地质灾害防治高标准“十有县”建设是一项还在实践的工作，陕西省地质灾害防治高标准“十有县”建设还存在着认识有待深化，具体建设指标进一步定量和评估等问题，需要在今后实践中完善和提高。

致谢:感谢陕西省国土资源厅李强副厅长、宁奎斌高工，陕西省地质调查院康金栓高工、滕宏泉高工，长安大学赵法锁教授，商洛市国土资源局赵秋俊高工、镇安县国土资源局吴伟副局长对工作的指导。

参考文献：

[1]国土资源部办公厅.关于开展地质灾害防治高标准“十有县”建设工作的通知[EB/OL]. (2013-09-29) [2014-01-01].http://www.mlr.gov.cn.

[2]陕西省国土资源厅.陕西省地质灾害防治高标准“十有县”建设指南[R].西安：陕西省国土资源厅，2014.

[3]连海波,赵法锁,王雁林,等.陕南移民搬迁安置区选址适宜性评价指标体系初步研究[J].灾害学,2015,30(3)：104-109.

[4]张小趁，陈红旗.突发地质灾害应急技术：过程模式[J].灾害学，2015，30(4)：71-75.

[5]关凤峻，崔瑛，柳源，等.地质灾害防治新机制[M].北京：地质出版社，2012.

[6]王雁林.县级地质灾害防治管理评价指标体系探讨[J].灾害学,2005,20(2)：86-90.

[7]周新民,王雁林.陕西省地质灾害防治现状及对策探讨[J].中国地质灾害与防治学报，2005,16(4)：84-90

[8]王雁林，郝俊卿，赵法锁，等.地质灾害风险评价与管理研究[M].北京：科学出版社，2014.

[9]陕西省国土资源厅.陕西省地质灾害防治高标准“十有县”试点县建设方案[R].西安：陕西省国土资源厅，2014.

Creating High-Standard Ten-Have Counties of Geological Hazard Prevention in Shaanxi Province

Wang Yanlin1, 2, Yao Xianglong1and Hao Junqing3

(1.CollegeofGeologyEngineeringandGeomatic,Chang’anUniversity,Xi’an710054,China;2.GeologicalEnvironmentBranch,ShaanxiBureauofLandandResources,Xi’an710082,China;3.SchoolofBusiness,Xi’anFinancialandEconomicUniversity,Xi’an710061,China)

Abstract:It is important to promote and improve geological hazard prevention and control management based on counties. Around the high-standard Ten-Have Counties construction promoted by the Ministry of Land and Resources, and according to the related practice in Shaanxi province, systematic understanding of the high-standard Ten-Have Counties of geological hazard prevention is formed. Four major problems in the prevention and control of geological hazards in counties are pointed out, and it is urgent to adopt comprehensive prevention and control measures, and the high-standard Ten-Have Counties is a practical exploration. Five relations of the construction of high-standard Ten-Have Counties of geological hazard are put forward, and the method of the building and control is formed in Shaanxi province.

Key words:geological hazard; high-standard; Ten-Have Counties; Shaanxi province

doi:10.3969/j.issn.1000-811X.2016.02.024

中图分类号：X43；P642.2

文献标志码：A

文章编号：1000-811X(2016)02-0119-04

作者简介：王雁林(1975-)，男，山西运城人，博士(后)，从事地质环境保护管理和科研工作. E-mail:wangyanlin236@163.com

基金项目：陕西省财政厅(陕财办建[2014]313号)；国家自然科学基金(41272247)

*收稿日期：2015-10-08修回日期：2015-11-17

王雁林，姚翔龙，郝俊卿. 陕西省地质灾害防治高标准“十有县”建设探讨[J].灾害学, 2016,31(2):119-122.[ Wang Yanlin，Yao Xianglong, Hao Junqing. Creating High-Standard Ten-Have Counties of Geological Hazard Prevention in Shaanxi Province[J].Journal of Catastrophology, 2016,31(2)：119-122.]