新型城镇化视角下的农村基层民主自治探析

李桂宁

摘 要：加强农村基层民主政治建设是新型城镇化的题中之义。当前城镇化建设进程中农村基层民主发展面临困境。要解决困境，必须夯实基层民主自治的基础；增强村民民主观念和参与意识；提升党建引领农村发展力度；创新基层民主管理的有效机制。

关键词：新型城镇化；农村基层；民主自治

当前，我国正处于经济转型升级的关键时期，这也是我国“十三五”规划的开局之初和实现全面建成小康社会目标决定性阶段。当前的城镇化发展对我国的全面小康有着积极的意义，但必须看到，当前的城镇化发展趋势也对农村的基层民主自治有着不可忽视的负面影响，必须高度加以重视。

一、当前城镇化发展对基层民主自治的负面影响

（一）农民大量外出，导致基层民主自治主体缺失

农民是新型城镇化建设的主体，农民的广泛参与是城镇化健康发展的重要标志。从我国农村发展的实际来看，整体经济水平不高，农村还有大量的贫困人口，农民缺乏政治参与的物质基础。政治参与需要耗费农民大量的时间和精力，而其所获得的收益却是不明确的，当多数农民还在为生计而奔波的时候，他们就没有更多闲暇和条件去进行整治参与。但是在城镇化的过程中，农村大量的劳动力外流谋取生计，而其中大多数又都是具有一定文化知识的青壮年，据有关方面统计，在我国外出的务工人员中，19-45随的青壮年约占75%，有初中以上文化程度的站80%，而且其中男性比例高达67.2%，而正是这些农村中的中坚力量的大量流失，使得基层民主自治的主体严重缺失。

（二）留守人员庞大，导致农村文化教育问题凸显

文化是人类社会实践的结晶。农村教育不仅关系到农民文化素质的提升，也关系到基层民主政治在农村的顺利实施，更关系到农村经济社会健康发展。新中国成立以来，特别是改革开放以来，特别是改革开放以来，九年义务教育的普及，国民综合教育水平迈上了新台阶。但从整体来看，我国农村地区教育水平普遍偏低，农民整体文化素质不高。有调查显示，70%以上的农民为高中及高中以下学历，其中约半数的农民为初中学历。从基层民主自治的角度分析，文化素质是制约农民知政、参政、议政的重要因素。

（三）农村人才缺乏，导致基层组织逐渐失去凝聚力

精英是社会发展的领导者和推动者。农村人才作为“社会精英”，以其特有的组织领导力和动员号召力，在带动农村经济社会进步、推动农村公益事业发展、促进乡村社会整合等方面产生着重要的影响。然而，城镇化不仅带走了农村优质的劳动力，也带走了农村的“思想库”、“智慧库”，致使农村自治组织难以找到合适的带头人，其严重后果是村级干部的基础弱化。由于没有充足的后备人才，村民们难以通过选举，优中选优的选出德才兼备的带头人，村“两委”成员的选择面越来越窄。这一现象带来的直接后果就是优秀农村干部的缺失，农村基层普遍存在着“矮子当中选高个子”的现象，导致农村基层组织逐渐失去凝聚力。

二、城镇化进程中基层民主自治存在问题的成因分析

（一）农村人口市民化造成基层自治的群众基础弱化

随着农村人口的大量流动，农业人口的市民化，村级“两委”的服务和管理对象已经不是全体村民，在人口流出地区，村级组织面对的只是留下的那一部分村民；而在人口流入地区，如城中村、城郊结合部、工业集中区等，其服务和管理的对象又必须包括大量的外来人口。这种人口结构的变化，导致了村级组织的工作任务并不完全与村民对应，而只与地域对应。离开原来的户籍地后，村民原有的民主自治权利也就无法行使。在村民外出打工、承包种地都已是自主行为的条件下，村民与村委会之间的选举和被选举、村务监督和被监督的关系已日渐松弛，村“两委”的工作内容及相应考核，以及决定村干部收入的都已是乡镇党委和政府，而不是村民群众。

（二）农业经济转型发展导致基层自治的经济基础弱化

农村土地问题不仅关系到农村的发展和社会稳定，也关系到每一位农民的切身利益，它是当前农村基层自治的经济基础。一方面，建立在土地承包基础上的农业生产经营责任制所释放出的潜力已经接近饱和，而且由于农村土地权益不够明确，农村土地的非农化过程中农民的权益往往受到严重伤害；另一方面，原来作为农村基层运转主要支撑的土地农业收益，在农业税、特产税等取消及农村发展环境日益复杂的情况下，已经无法为基层民主运转提供最基本的物质保障。因此，农村经济的转型发展，不仅要通过土地确权、耕地保护等制度，保障农民基本的土地权益和未来的土地收益，更要考虑如何保障基层民主运转的经济基础。

（三）户籍制度改革滞后引发基层自治的基础弱化

以户籍为基础的城乡壁垒把人按照户籍加以区分，户籍成为居民享受民主权利和社会保障的凭证，没有户籍为依据就意味着基本权利的丧失，城乡二元体制与经济社会日益融合的城乡关系已经不相适应。在城镇，社区建设是依据居住区域而不是户籍属性划分社区居民，以社区服务而不是以经济分配作为社区管理目标，以构建生活共同体而不是经济共同体来重新塑造社区责任。新修订的《村民委员会组织法》规定“户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民”可以参加农村基层自治组织选举。然而，在农村现有的社会治理结构下，非户籍人口加入了农村基层自治组织就意味着加入了农村集体经济组织，就会侵害原农村集体经济组织成员的财产权利。这种带有明显封闭性和排外性的社会管理，不仅阻碍了城乡之间合适过渡性的形成，也无法满足外来人员的诉求，使他们难以融入城市社会。

三、解决城镇化进程中基层民主自治问题的途径

（一）加快农村发展，夯实基层民主自治的基础

改革开放30多年来，我国 经济社会取得了举世瞩目的伟大成就，但相对于城市的快速发展，大多数农村地区还比较落后，农村大多数年轻壮劳力选择外出打工，对于他们来说，没有精力和时间也没有动力参与政治活动。而留守在农村的多是一些老人、妇女和儿童，他们有民主自治的要求却无民主自治的能力。以推进新型城镇化为目标，大力加强 农村基础实施的建设。一是实施城镇建设带动战略。运用市场经济手段，盘活长期闲置的土地，并通过市场运作，筹集建设资金，拉大城市框架，集聚人气。二是加快小城镇建设步伐。按照统筹发展的原则，积极推进农村城镇化、城乡一体化进程，着重抓好小城镇建设，加强小城镇市政基础配套建设，扩大小城镇规模，增强集镇吸纳力。三是加大农村基础设施建设的力度。抓好农村水利基础实施建设，筹集资金，全面维修中小型水库、堤防工程和排涝泵站等，加大农田灌溉区建设和改造力度，完善农田管排体系，提高抗自然灾害的能力。要以市场为导向，以资本为纽带，以经济效益为中心，以企业化为龙头，带动中介组织、专业大户实现农业生产的规模化、标准化、集约化和专业化，增强农民收入，实现城乡协调发展。

（二）加大普法宣传，增强村民明主观念和参与意识

当前，部分农村基层干部整体素质不高，年龄结构偏大，民主意识不强，工作能力偏弱，文化层次偏低，工作方式简单，不能科学地实行民主集中制，不能有效地开展农村基层民主政治建设。部分村民群众民主意识淡薄，不能正确行使民主权利，有的甚至抱着“事不关己高高挂起”的态度，主动放弃民主权利的行使，不愿加入村务管理事务中来。因此，必须加大普法宣传的力度，切实增强村民民主观念和参与意识。注重正面引导，培养农民平等意识。要通过电视、电台、广播、报纸等新闻媒体和会议、板报、墙报、座谈等各种形式，向农民宣传民主思想、平等思想、法制思想。鼓励群众参政议政。采取典型示范，培养农民民主意识。引导农民严格按照《村民委员会组织法》办事，建立健全村民会议、村民代表会议、村民小组等自治组织，正确处理相互之间的关系。要引导农民完善村民选举程序，进一步健全村级民主选举制度。认真执行党和国家有关法律法规的规定。公开阳光操作，培养农民主人意识。要制定、修改、完善村民自治章程，进一步健全村级民主管理制度，强化监督制约机制。要完善公开办事程序，进一步强化村级民主监督制约机制。要认真贯彻落实关于实行村务公开和民主管理制度的有关规定，对村级重大事务、重大决策、财务管理、人事安排实行阳光操作，公开办事程序，定期向村民公布报告，接受村民监督检查，培养农民主人翁意识。

（三）强化支部作用，提升党建引领农村发展的水平

农村基层党组织是新型城镇化的直接组织者、推动者和实践者。但实事求是地讲，当前基层党组织在引领农村发展、推进基层民主的制度体系保障力度不够。有的基层组织缺乏民主决策、民主管理、民主监督等制度保障，村务党务公开不透明，民主集中不明显，甚至出现“一言堂”、“一手包”现象。因此，必须切实加强党支部的作用，为推进基层民主提供保障。一要实行能人治村，把思想政治素质高，广大群众拥护，创业能力强，想干事、能干事、干成事的优秀人才选拔到村级党组织领导班子中来，并从政治上、经济上、生活上关心他们，充分调动村干部建设新农村的积极性和创造性。二要实行党员建村。把党支部的工作核心放在政治建设上，建立党员长效学习机制，加强党员先进性教育和社会主义核心价值观教育，开展学习党章、遵守党章、贯彻党章、维护党章活动，不断提高党员的党性意识。充分发挥好农村基层党组织战斗堡垒和党员的先锋模范作用。三要山西民主治村。

（四）加强组织建设，创新新形势下基层民主管理有效机制

随着新型城镇化加速发展，经济社会环境正在发生深刻变化，需要进一步深化基层民主改革，充分发挥亿万基层民众的参与、支持城镇化发展的主动性和积极性。健全三级联动的基层民主管理制度，扩大有序民主。探索建立城乡基层群众自治制度与人民代表大会制度、人民政治协商制度建设之间的衔接和配套的体制机制，将社会民主建设与国家民主建设有效联结起来，将基层社会不断扩大的民主参与愿望和诉求与国家不同层次的民主制度建设和我说结合起来，充分发挥基层民主自治制度在发展社会主义民主自治的大局中的基础性作用。完善多元参与的基层民主治理体制，强化公共服务。构建运行高效、制度规范、权责明确、服务重心下沉的农村基层治理体系，为基层群众自治发展提供强有力的政治保障。

参考文献：

[1]中国农民工调研报告[M].北京：中国言实出版社，2006.

[2]李强.影响中国城乡流动人口的推力与拉力因素分析[J].中国社会科学，2003（1）.