我国土地整治项目绩效评价研究进展

彭文君 舒英格 何腾兵

摘 要：绩效评价是监督土地整治项目发挥最大成效的有力保障。为了分析我国土地整治项目绩效评价的研究进展，采用综述法，首先简单介绍了土地整治项目绩效评价研究现状，其次对农用地、建设用地、未利用地整治项目绩效评价进行阐述，并提出各用地类型当前研究存在的不足，最后展望未来我国土地整治项目绩效评价应向推行公众参与、加强反馈管理、注重资金绩效评价、运用动态模型化的评价方法等方向发展。旨在为推进我国土地整治项目绩效评价发展提供参考和依据。

关键词：土地整治项目；绩效评价；研究进展

中图分类号：D651.1 文献标识码：A DOI 编码：10.3969/j.issn.1006-6500.2016.05.032

Research Advance of Performance Evaluation of Land Consolidation Projects in China

PENG Wenjun1， SHU Yingge1，2， HE Tengbing2

（1. College of Resources and Environmental Engineering， Guizhou University， Guiyang， Guizhou 550025，China；2.College of Agriculture，Guizhou University，Guiyang，Guizhou 550025，China）

Abstract： Performance evaluation is a powerful guarantee to monitor the effectiveness of the land consolidation project. In order to analyze the research advance of the performance evaluation of land consolidation project in china. In this paper， using the review method， first of all briefly introduces the present situation of performance evaluation of land consolidation project .Secondly， elaborates the project performance evaluation of agricultural land， construction land， and unused land ， then puts forward the problems existing of all kinds of land in the current research. Finally， the future of China's land consolidation project performance evaluation should be to promote the public participation， strengthen the feedback management， focus on fund performance evaluation， using the dynamic model of the appraisal method and so on. The purpose is to provide reference and basis for the development of the performance evaluation of land consolidation projects in China.

Key words： land consolidation project； performance evaluation； research advance

随着我国土地整治工作的推进，在取得大量研究成果的基础上，人们的关注点从单纯的土地整治项目所得效益向绩效方面聚集。目前关于土地整治项目绩效评价的研究主要集中在土地整治绩效评价内涵、评价方法、评价指标体系建立3个方面，尚没有人按照用地类型分类来研究土地整治项目绩效。从用地类型出发，研究土地整治项目绩效评价，不仅能保证在同一地类中可比，而且能分地类概括我国对已实施土地整治项目的绩效评价情况，使所取的成绩更直观可见，其评价结果对具体地类上的土地整治项目更具现实指导意义，因此，分地类对土地整治项目的绩效进行考核与评价，对项目绩效的改善与提高意义重大。

鉴于此，笔者以CNKI数据库作为主要的文献检索源，以土地整治项目、农地整治、建设用地整治、未利用地开发、废弃地复垦、项目绩效评价等为主要关键词进行检索，并对核心刊物和有关专家的研究前沿进行全面整理和归纳总结。在介绍当前我国土地整治项目绩效评价主要研究进展的基础上，按照用地类型分类，从农用地、建设用地、未利用地3种用地类型来探讨土地整治项目绩效评价。其中，农用地整治，包括农田整治和村庄整治；建设用地整治，包括城乡建设用地增减挂钩项目整治和农村建设用地复垦项目整治；未利用地整治，包括未利用地开发和废弃地复垦。

1 土地整治项目绩效评价的主要研究现状

在经济学范畴中，从效果、效益和效率三方面综合考虑即是绩效，绩效也是衡量实践活动的标准。通过查阅归纳诸多学者对土地整理项目绩效的内涵研究[1-2]，本文将土地整治项目绩效评价定义为：从土地整治项目立项到最终实施的一整段时间内，为衡量项目在各阶段的绩效，采用科学的评价方法，构建高效的评价体系，为整治项目对整治区域的贡献和对项目未来的发展前景进行预测，并研究项目对整治区可持续发展、农户收入、景观生态建设效果、土地可持续利用、生产能力等的影响。

在土地整治项目绩效评价测度方法方面，主要有以下几类：第一类用于评价指标的筛选、权重的确定和指标体系的构建，包括特尔斐法和层次分析法；第二类用于评价单项效益和综合效益，包括多因素综合评价法、模糊综合评价法、BP网络模型法；第三类用于分析当要素不相容时，单要素对综合效益的影响程度，包括物元分析法；第四类用于空间信息的处理，及土地整治前后的对比分析，包括GIS分析法；第五类用于投入产出分析，及整治前后效益对比分析等，包括DEA 数据包络分析法。在我国，对土地整治项目进行绩效评价时，只有经济绩效方面的指标运用定量评价方法的较多，而生态绩效、管理绩效、功能绩效、社会绩效评价方面的指标大多以定性描述为主，运用定量评价方法来研究的较少。

在土地整治项目绩效评价指标体系建立方面，大多学者都是从项目综合效益、施工建设效率、项目管理绩效、规划设计技术等角度出发。如王喜等[3]、倪楠等[4]从经济、社会、生态3个方面选取相关指标建立土地整治项目综合绩效评价指标体系，对土地整理项目绩效进行了研究。罗文斌[5]从占用耕地压力（P）、耕地资源状态（S）和土地整理响应（R）3个层面选取指标，构成了一个“作用—反馈—作用”的循环系统，从宏观层面构建了中国农村土地整理项目绩效评价指标体系。李冰清等[6]、张欣等[7]、张勋胜等[8]从项目决策、项目实施、项目管理、项目效益、附加效益等方面选取指标，构建从项目期初到期末的、具有可操作性、可量化的土地整治项目绩效评价指标体系。杜鑫昱等[9]运用 IPOE 评价框架，从投入、过程、产出、结果4个维度入手设置评价指标，建立评价指标体系。由此可见，在对我国土地整治项目进行绩效评价时，并没有一个全国范围内统一的、被广泛认同的评价指标体系，正是因为对于指标的选取太过广泛，没有确切的标准，这将会导致最终的评价结果缺乏实践意义。所以在未来，我国应该与实际联系，探索一个统一的绩效评价指标体系，做到绩效评价结果真正惠及人民。

2 农用地整治项目绩效评价研究进展

对农用地整治项目进行绩效评价，不仅能使农地整治理论更加宽泛，而且评价结果能直接指导农地整治未来的实践。到目前为止，农地整治绩效评价研究领域已经有较全面、系统、科学的评价方法，有的学者从项目过程和项目结果出发，研究农地整治项目全过程的绩效，也有的学者从农户满意度、家庭收入等指标出发，建立绩效评价指标体系，还有学者从农地整治效益和效率出发，研究综合效益。如汪文雄等[10]采用D-S证据合成法与案例研究法，从过程绩效和结果绩效两方面分别设置了评价指标，从农户满意度视角构建了农地整治项目绩效评价指标体系，针对农户评价的不完全与不确定性，研究农户视角下农地整治项目的绩效评价，并测算了农户满意度值。文高辉等[11]采用基于熵权改进的TOPSIS法和障碍度模型，从项目的前期规划到后期的施工这一时期选取指标，探索出了项目绩效评价指标体系，并通过设计问卷，对农地整理项目区的农民进行问卷调查，评价其项目绩效水平。吴九兴等[12]采用层次分析法与特尔非法，设置了农民收入增长率、人均耕地面积变化率、公众支持变动率等13项指标，构建了农地整理项目绩效评价指标体系，探讨了项目数量、资金投资、项目分布等对农地整治项目绩效的影响。葛立成[13]采用多因素综合评价法，从村庄整治对家庭收入的影响、对选择经济活动的影响、对生活质量的影响等方面选取评价指标，对村庄整治进行了综合性绩效评价。胡珍等[14]采用多层次模糊综合评价模型从过程和结果两个方面测度农地整治项目后期管护绩效。除此以外，还有学者从项目效益和项目效率出发，对农用地整治项目进行了评价，如伍岳连[15]、白亚妮[16]采用层次分析法和多层次模糊综合评价法，从经济层面、社会层面、生态层面对农用地整治项目进行综合效益评价。汪文雄等[17]运用标杆管理理论和数据包络分析（DEA）模型对农地整治项目的综合效率、技术效率、规模效率及超效率进行了评价。

享受农地整治直接成果的当属本地的农户，是否得到农户的支持是农地整治目标能够最终实现的关键所在。因此，在研究农地整治项目绩效评价时，农户满意和农户参与就显得尤为重要。而目前对于农用地整治项目绩效评价的研究，虽然有学者把农户满意度纳入绩效评价范围，但仅从农户满意度、农民收入增长率、公众支持度等指标进行了评价，对农户决策参与度却研究甚少。

3 建设用地整治项目绩效评价研究进展

随着我国新型城镇化的快速发展，对建设用地的需求日增月益。要搞建设、要发展，首先需要土地，为了避免占用良田好土，就需要通过土地整治来准备大量建设用地。在这种情况下，对建设用地整治项目进行绩效评价就成了保障建设用地整治高效实施、使建设用地能可持续利用的关键环节。目前，国内学者正在加大对建设用地整治项目的绩效评价的研究，对农村建设用地复垦项目和城乡建设用地增减挂钩项目的研究占多数，并且多是从项目实施前后的绩效对比出发进行研究，研究方法多种多样。如黄邦琴[18]采用层次分析法、线性加权综合法，从景观生态绩效、社会经济绩效层面选取评价指标，在供需理论、节约集约理论、综合系统理论等的基础上，以位于重庆市涪陵区的马武镇作为研究区，对其中的农村建设用地复垦项目进行了绩效评价。邵裔娉[19]采用成功度评价法、有无对比法、层次分析法，对城乡建设用地增减挂钩项目实施前后的绩效评价进行对比分析，从土地单产、农业结构合理性、农业劳动生产率、基础设施配套程度、水土流失治理状况等，研究了项目的经济绩效、社会绩效、生态绩效，并着重对项目后的各项绩效进行全面评价。王占富[20]采用模糊物元分析法和数据包络分析法，从资源投资、组织管理、项目产出出发，研究了项目各维度的绩效水平，并通过探索增减挂钩项目的绩效评价指标体系，确定了项目的综合绩效水平。除此以外，还有学者从项目效益出发，对建设用地整治项目进行了评价，如甘立彩等[21]、李国权[22]，采用多层次模糊综合评价法、层次分析法，以城乡建设用地增减挂钩项目为实例，通过选取科学合理的指标，构建评价指标体系，进行了项目绩效评价。

综上所述，建设用地整治项目的绩效评价缺乏反馈环节的研究，多数注重对经济绩效、社会绩效、生态绩效3个层面的评价，但常常忽略管理过程也是绩效评价的一部分，只有仅少数研究者把它纳入评价范围。除此缺陷外，虽然现在我国财政支出绩效评价已经存在系统的评价指标体系和管理办法，但针对建设用地整治项目经济绩效中，财政支出绩效评价研究甚少，多是研究土地单产、土地利用率、农业结构合理性等。

4 未利用地整治项目绩效评价研究进展

当前，我国耕地保护任务繁重，要想使已有资源能够高效地利用起来，必须从未利用地入手，利用科学手段变废为宝，通过对其进行合理开发，才能大大提高利用效率，使其补充建设用地不足的缺陷。废弃地复垦项目绩效评价的主要任务是对废弃地复垦利用效果进行定量描述，以指导废弃地复垦利用工作，提高土地利用的综合效益。目前，我国对废弃地复垦项目的探讨主要围绕景观生态建设、土地生产力变化、组织管理情况等内容展开，有很多专家和学者纷纷对位于不同地区、处于不同时期的未利用地开发利用问题进行了研究，并取得了丰硕的成果。如王建强等[23]采用综述法，对煤矿废弃地复垦区构建了生态绩效评价指标体系，从景观生态建设方面探索了生态绩效评价的新方法。邵旭升等[24]采用层次分析法和三角模糊数法，以新疆准噶尔盆地油气项目土地复垦为例，辨识影响土地复垦绩效因素，构建油气项目土地复垦绩效评价指标体系，为油气项目土地复垦绩效评价提供参考。林秋丽[25]从资源投入、组织管理、工程建设以及综合效益4个方面对指标进行进一步的划分和筛选，通过专家打分和信度评价，最终形成一套相对恰当的矿山土地复垦项目绩效评价指标体系。采用层次分析法。模糊综合评价法（AHP—FCE）以评价项目绩效，最后以分值的形式表示项目的绩效水平，为矿山土地复垦项目绩效评价研究提供参考。齐艳红等[26]运用物元评价模型，从投入和产出角度，选取资金拨付及时度、管理规范健全度、公众参与度、农民年收入增加量等指标，对黑龙江省煤矿区土地整治项目进行了绩效评价研究。

但目前对未利用地整治项目绩效评价的方法运用方面，缺少GIS分析法等动态模型化的方法，并且将遥感、GIS等新方法与特尔斐法、层次分析法等传统方法相结合，对综合指标以及单项指标进行定量评价和对比分析的研究较少，缺乏针对未利用地特点开展的研究，研究方法的实用性和研究结果的准确性还需要提高。

5 总结与展望

近年来，我国在农用地、建设用地、未利用地整治项目的绩效评价研究方面取得了很大的进展：（1）农用地整治项目，有较完整的绩效评价指标体系，指标设置包括了农民收入增长率、人均耕地面积变化率、农户满意度、公众支持变动率、土地质量变化率、灌溉保证率等；（2）建设用地整治项目，有较高效的绩效评价方法，如线性加权综合法、成功度评价法、有无对比法、模糊物元分析法、数据包络分析法、模糊综合评价法、层次分析法等；（3）未利用地整治项目，有较丰富的绩效评价内容，如景观生态建设、土地生产力变化、投入产出状况、组织管理情况、资金利用效率等。

但是，综观这三类用地类型上的土地整治项目，对其绩效评价的研究仍然存在缺陷：（1）绩效评价体系缺乏公众参与，仍停留在传统的从政府部门单一主体出发的评价模式上，没有合作共治的考量；（2）在土地整治项目实施后，缺乏对反馈环节的评价；（3）在经济绩效评价方面，缺乏财政支出绩效评价研究；（4）在评价方法方面，缺乏动态模型化的绩效评价方法。因此，在今后的研究中，还需朝着以下几个方面努力改善。

5.1 推行公众参与

公众参与可以对土地整治项目进行监督，并有助于提高工程项目的资源利用效率。但是，在我国的土地整治运作中，社会公众的参与度却很低。因此，在管理体制上，还需努力倡导推行公众参与，以加强对土地整治全过程的监督；拓宽参与群体范围和渠道；加强法律保障。即在完善的法律体系下，实现各利益主体全面覆盖、项目周期全程参与。建议政府国土部门从公众视角出发严格加强土地整治项目绩效的考核与管理，将考核结果向社会公布，对于考核结果不合格的验收不予通过[10]，使土地整治的主体从过去的国家或政府逐渐转变成公众，并通过收集公众参与提出的意见和建议，来尽可能地弥补整治项目的研究缺陷，加强项目前期可行性探索[27]。

5.2 加强反馈管理

目前，我国对土地整治项目绩效评价的研究比较广泛，并且都能通过科学手段获得较准确的结果，但是往往却忽略了对结果的应用。而评价结果正是提高土地整治成效、促进未来土地资源可持续利用的关键所在。因此，各地政府必须加强指导土地整治项目绩效评价结果的反馈工作，从决策、执行、监督三方面进行土地整治项目综合管理。探索出一套有具体操作流程的、标准化的、用于反馈评价结果的科学管理系统，从土地整治工作验收阶段起加强行政监督、反馈管理，制定严格的实施管理办法，针对土地整治的不同类型和目标建立系统的反馈控制指标。同时，要加强动态监测和跟踪分析，应针对国情制定可操作性强的反馈机制，科学有效地推进项目后期的管理，以保证土地整治项目绩效的持续改善。

5.3 注重资金绩效评价

在土地整治项目绩效评价中，以资金支出为评价对象，使项目资金使用及资金管理更规范有效，以达到项目完成的最终目标，这是项目最终能实现的不可或缺因素[28]。土地整治的资金来源是政府拨付的专门款项，必须执行专款专用，由此可见，想要全程监管项目资金合理合法地运作，对项目进行绩效评价可谓关键所在。进行资金绩效评价，首先应该对资金利用效率进行评价，其中就包括了项目的概预算、资金的使用周转、工程造价、计划与实际的投入和产出等内容，分析整治项目投入与产出的合理性；其次应该对资金产出效果进行评价，其中包括了农民满意度、为当地创造的经济收入、生态环境的改善程度、土地可持续利用情况等。只有这样才能有力保障土地整治全过程对各钟类型专项资金的利用和监管[29]。

5.4 运用动态模型化的评价方法

现阶段，我国研究土地整治项目绩效的方法多是以定性分析为主，缺乏建立数学模型来进行的定量评价，随着科学技术和空间信息技术的发展，“3S”技术及其集成技术已被广泛应用在了测绘、环境监测、城乡规划、自然灾害、资源调查等领域中，那么为了能进行定量评价研究，应不断探索新的技术方法，在已有GIS软件的基础上，根据评价的需要，进行GIS的二次开发，使原有的简单定性分析方法向空间数据挖掘、人工神经网络等现代方法、模型过渡[30]。引入动态模型化的评价方法，不仅能对土地整治区各方面因素的相互影响和制约关系进行动态分析，而且能为土地资源科学规划和综合整治提供重要依据和技术保障。

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