我国第三部门发展的困境及其与政府关系的改善

单胜男

摘 要：第三部门简言之是指介于政府与市场之间，不以营利为目的、致力于公益事业的社会组织。我国经济体制的改变、改革开放的推动、政府对第三部门的重新定位以及公民社会的发展等是第三部门兴起的主要原因。第三部门有其自身的特征和分类，它的发展是现代社会的一种重要趋势。在迅猛发展的同时，第三部门面临着一些问题亟待解决。研究政府与第三部门之间的互动关系，找出改善政府与第三部门关系的途径，能够更好地推动我国第三部门的发展。

关键词：第三部门；困境；政府关系

一、第三部门及其发展

我国著名的管理学者陈振明这样定义第三部门组织：第三部门就是指介于政府部门与营利性部门之间，依靠会员缴纳的会费、民间捐款或政府财政拨款等非营利性收入从事前两者无力、无法或无意作为的社会公益事业，从而实现服务社会公众、促进社会稳定与发展为宗旨的社会公共部门①。属于第三部门的社会组织又称“非赢利组织”、“非政府组织”、“独立部门”、“志愿者组织”、“慈善组织”、“利他的部门”等等。我国更多的称为“社会中介组织”。

追溯至春秋时期之前，民间结社和民间公益活动就已经产生。当时各级贵族采邑的基层组织和里社（居住单位）会在春、秋两季，组织进行盛大的祭社活动。汉代的时候，民间的结社活动慢慢发展并持续稳定的进行，这些活动逐渐深入人心，为普通群众所热衷。而最早的古代社团兴起于春秋时期。我国刚出现的社团形式有：新兴地主阶级为了夺权而组织的政治性社团、百家争鸣中各文人学派组建的学术性社团等。两汉时期的民间私社，表明了我国古代真正的民间社团已经形成。

到了1840年鸦片战争爆发后，围绕着我国各个时期的历史主题事件出现了各种各样类型的社会团体，比如强学会、同盟会、共产主义小组、反侵略和反封建性社团、工农群众社团、妇女社团、文学社团和社会公益社团等。

1949—1978年之间，我国共产党对民间结社进行了彻底的清理和整顿。一部分被定义为民主党派，转为政治组织，另一部分民间组织被取缔。经过清理整顿，在20世纪50到60年代，我国第三部门组织的发展迎来了比较迅速的发展时段。但是在1966年开始的“文化大革命”之后，社会主义民主与法制的建设遭到极其严重破坏，各地各类社会团体陷入瘫痪期，一直等到改革开放后，第三部门组织在我国才得以复苏并继续发展。从20世纪80年代初开始的改革开放使得我国的经济、政治、文化等社会生活的各个方面都受到了前所未有的冲击和振荡，也为我国的第三部门拓展了越来越大的发展空间。这一时期，社团组织数量快速增加，民办非企业单位迅速发展，并且我国志愿者活动也蓬勃兴起，这些都成为我国第三部门快速崛起的新景象。在1989年政治风波之后，我国政府对各类民间组织进行了重新登记与清理，这时候的民间组织在数量有短期幅度的减少，但在不久之后数量又重新回升②。

二、我国第三部门发展面临的困境

在憧憬第三部门美好未来的同时，对其在发展中暴露的问题我们要保持警惕，根据邓国胜2001年公布的《全国问卷调查分析》，我国目前社团面临的主要问题如表：③

从表上我们可以清晰地看出：

第一，在第三部门组织中最大的问题是资金的缺乏。没有资金的注入，团体组织就没有了血液跟生机。在现如今我国的第三部门组织中，无论是官办的、半官办的还是纯民间性的，绝大部分都在反映资金不足问题。资金匮乏已经成为制约我国第三部门发展的重要因素。

第二，缺乏自主活动能力和独立性

非营利组织社团缺乏相关的活动场所和办公设备，想要独立地开展活动，阻力重重。政府和第三部门之间的关系极其模糊，第三部门在某种程度上就是一种衍生物，而这种衍生物来源于政府的行政权力。因此第三部门缺乏本身应该具有有的自主活动能力和独立性。这主要表现为第三部门组织由政府机构领导，第三部门组织的工作作风、行为方式都具有浓厚的行政色彩，有的成员还具有国家公务员身份。因此，我国第三部门与政府保持着千丝万缕的联系。从政府的角度来说，社团应该首先增强自身的能力，完善自身的体制建设，然后再考虑独立性问题，但是从社团的角度出发，政府部门应该先放弃对社团过多的行政干预，而后再考虑放弃资金方面的支持。矛盾的解决当然需要依靠双方长时间、缓慢的相互博弈。

第三，缺乏人才、管理、信息交流等组织发展的基本条件

人才不足，是因为我国尚缺乏专门的第三部门专业人才培训机制，而且第三部门吸纳了大量政府淘汰的冗员和离退休人员，妨碍优秀人才进入第三部门。其次，第三部门行政化程度比较根深蒂固，改善管理体制能够让第三部门组织活动更加灵活、效率。针对第三部门缺乏相应的培训及信息交流机会，政府或社团目前却缺乏较为适应的措施来填补这一缺陷，加之成员本身没有强化自身建设的意识，致使第三部门组织人员出现信息不流畅、技能不足的问题。

第四，公众对第三部门的认同度不高

对于官办性质浓厚的第三部门组织，我国公众往往将其作为第二政府对待，而对于实力弱小的草根组织，公众往往对其能力持怀疑态度，从而忽视它们的存在或坚持对它们进行谨慎的评价。此外，在这个集权化明显的社会中，公众尚不能真正体会到第三部门的存在和发展对他们的生活将产生何种影响。因此，第三部门能否得到深层次认同也就可想而知了。

第五，法律法规不健全

相关的法律法规不健全在一定程度上影响了第三部门的发展。由于政府与第三部门的关系模糊，而且相关的法律、法规不健全，我国第三部门在实际运作中不会受到强有力的监督，如此造就的后果就是给各种违章操作制造了很大的活动空间，增加了社会的交易成本。

三、政府与第三部门关系的改善

（一）完善政府领导

1.如上表格，我们看出资金不足是制约第三部门发展和功能发挥的主要原因。政府作为强制性的组织，可以强制性的手段（比如税收）来帮助第三部门汲取资金。

2.政府要彻底转变传统观念，正视第三部门的作用，将第三部门看作是平等地参与公共管理活动的合作伙伴而不是自己的附属品，保障其独立的法人地位。同时政府应该制定各种优惠政策，鼓励和支持企业、公众参与第三部门的活动。政府理应认识到第三部门在发达国家发挥巨大作用主要是缘于它们独立和强大，当然，这势必会在一定程度上激发政府与第三部门之间的矛盾，但是第三部门组织在与政府的不断合作与博弈中会逐渐地了解和学会怎样有效地与政府进行沟通并且最后能够达到双赢。那种不允许设立分支机构的规定已经大大限制了第三部门的发展壮大。

3.要对《社会团体登记管理条例》中的相关项目进行修改，取消第三部门登记注册需要业务主管和功能相似的第三部门组织不予批准这些规定，同时降低对第三部门在人员、资金等方面的限制。

4.建立健全监督管理机制，以此来保证第三部门组织的自治性。收缩政府在第三部门组织中的活动范围，设置合理的角色定位，并基于此进行体制和机构方面的改革，加强政府工作的灵活性、适应性；要进一步转变政府职能，从自身不能管、管不了、管不好的事情中解放出来。

5.政府还可以采用社会化以及市场化的方式，创造性地开辟第三部门组织与政府、企业组织相互合作的新形式，将第三部门、政府与市场的积极性充分调动起来，发挥各自的长处，相互弥补，从而形成政府-第三部门-市场三者合作管理的三维公共行政新体系。

（二）加强第三部门建设

1.需要强化第三部门社会的和自身的认同度。第三部门社会认同度的提高需要第三部门自己要努力做出成绩，社会认同度的高低判定很大部分来自于社会监督，例如中国红十字会爆出的天价午餐费事件使其成为众矢之的，而郭美美事件又将其推到了舆论的风口浪尖，社会对第三部门的公信度大大降低。我们希望看到的是那些能够赋予我们正能量的项目的宣传和落实，比如希望工程。第三部门作为社会管理的一分子在不断地往前发展，理应依据社会的需要独立自主地组织开展相关社会公共服务活动，努力改变自身是政府附属机构的传统观念，在提高社会认同度的同时也提高自身的认同度。

2.第三部门也要加强自身的内部治理和自律。第三部门要增强自身建设，建立健全规范的民主决策机制、项目监督和评估机制、人才培养和利用机制、财务和日常管理机制等一整套内部管理机制。

3.第三部门组织必须要消除自身的行政化、官僚化倾向，增强组织的成员尤其是领导人员的知识水平、管理能力和管理理念。第三部门的全体成员要大力弘扬志愿奉献、服务社会的精神，同时注重自主发展，由政府的附属品转变为政府的强有力的帮手和补充。

（三）健全对第三部门的监督机制

首先，法律法规要清晰明确，不仅可以为监督提供依据，还可以为自我问责提供方向。有了相关法律规范，政府和社会可以通过追溯法律来监督和制约第三部门，从而使得第三部门、政府和社会形成良性的互动监督环境。同时，由于现代社会传媒已经被誉为是立法、司法和行政权力之外的“第四种权力”，因此社会舆论监督也是规范第三部门运作和发展的一种强有力的方式。

其次，第三部门公信力的获得不仅需要政府的他律，而且需要自身主动的自律，这就要求第三部门自身要制定适合于本组织运作和发展的规范制度，以此让组织的事情都能够有章可循。第三部门要利用多种宣传和沟通渠道，增强不同社会主体之间的信息沟通，主动与政府和社会建立互动桥梁，让政府与社会能够关注并了解第三部门组织的各类项目。只有这样，才会有更多的人参与到第三部门活动中来，提供丰富资源的同时给予优质的监督，也能够扩大第三部门的活动领域和筹资渠道。（作者单位：南京理工大学）

注解：

① 陈振明，《公共管理学——一种不同于传统行政学的研究途径》，中国人民大学出版社，2003年，第399页。

② 赵薇，对中国工会公共服务职能研究[D]，电子科技大学，2007

③ 黄健荣，《公共管理新论》，社会科学文献出版社，2005年，第197-198页。

参考文献：

[1] 段溢波，我国第三部门的兴起与发展[J]，湖北社会科学，2007年，第3期。

[2] 张莉，先幼果，第三部门及其在我国发展的思考[J]，西安电子科技大学学报（社会科学版），2004年，第2期。

[3] 谭可、刘丽杭，中国第三部门现状与对策[J]，湘潭师范学院学报（社会科学版），2004年，第4期。