农民工城市住房的困境及解决途径

李英东

摘要：目前，农民工已成为城市住房最困难的群体。现行制度和政策使城市可支付住房严重不足，农民工的住房需求得不到城市社会保障制度与金融制度的支持，政府、市场、企业也未能有效承担农民工住房的供给责任，城市住房市场存在严重的供需错位。通过制度与政策改革，逐步提高城市住房的可支付性，使政府、市场、企业和各类社会组织成为农民工住房的供给主体。

关键词：农民工住房；供给需求；住房需求

中图分类号：F328 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2016）02-0055-06

2014年中国统计年鉴显示，1979年中国城镇居民人均住房建筑面积只有6.9平方米，到2012年达到32.9平方米；城市居民住房自有率达到84%[1]210。与发达国家相比，城镇居民人均住房面积与住房自有率并不低。然而，房地产市场发展的成果和城市住房保障政策尚未全面惠及数量不断增长的城市新移民群体—进城农民工。2014年中国外出就业农民工已达到16 821万人[2]，农民工为城市经济增长和劳动力市场发育做出了巨大的贡献，但在城市的居住条件却狭窄而简陋，住房问题已成为农民工在城市就业、生活与举家迁移的最大障碍。“体面的住房不仅有利于改善农民工的健康状况，便利子女在家学习，也能解放妇女的时间，有助于他们参与劳动力市场，更微妙的是，住房状况影响自尊和身份。同时，住房也是最重要的有形资产，如果农民工拥有城市住房，将大大提高其财富水平”[3]。在就业地获得宜居的住房，对提高农民工及其家庭的福利水平，实现包容性、可持续性城市化，具有至关重要的意义。

在多数城市居民住房紧张状况趋于缓解的背景下，农民工成为城市住房条件最差、住房需求最迫切的群体，理应成为城市保障政策的基本目标群体与城市商品房市场的有效需求主体。农民工对住房的需求将成为化解产能过剩，促进房地产市场和制造业发展，推动经济持续增长的基本动力。本文在研究农民工住房的基本特征和需求变化趋势的基础上，探讨农民工住房困境的制度与政策根源，进而提出通过制度变迁与政策改革解决农民工住房问题的途径。

一、农民工住房的基本特征与需求变化

目前，农民工已成为城市产业工人的主体，但却无力购买城市商品房，也难以获得城市保障房权利。农民工在城市的住房需求将长期存在，而且将成为城市商品房的有效需求者。

（一）农民工住房的基本特征

1.农民工住房存在多种供给类型，以非正式住房为主。用工单位是农民工住房的重要供给主体。2014年，28.3%的进城农民工居住在单位宿舍，在生产经营场所和工地工棚居住的占17.2%[2]。租房是农民工居住的另一重要途径，租赁住房的占36.9%[2]。许多农民工通过在城中村租房缓解了居住问题，世界银行与国务院发展研究中心联合课题组[1]212估计，大约一半流动人口居住在5万个城中村或者城乡结合部。

2.农民工住房普遍存在居住面积狭小、环境恶劣等问题。2005年成都市的调查数据显示，1/4的农民工人均居住面积在5平方米以下，1/3的农民工居住面积为5～10平方米。2005年底，上海市74.9%的农民工人均居住面积在10平方米以下，66%的农民工人均居住面积在7平方米以下[4]。2008 年，郑思齐等组织的北京“城中村”调查也显示，40%的农民工人均住房使用面积在5平方米以下[5]。2010年国家人口和计生委对106个城市的调查显示，东部城市的农民工人均住房面积为11.7平方米，中、西部城市的农民工人均住房面积为15.3平方米和14.3平方米[6]。农民工缺少购买和租住城市社区住宅经济能力，大量蜗居在城乡结合部和城中村，这些地方往往是城市扩张进程中留存的农村居民点，没有城市的空间特征[7]。城中村大都未纳入城市住房管理体系与城市规划，普遍缺乏市政基础设施，道路狭窄，建筑质量较低，居住拥挤，90%以上的住房缺乏独立厨房和厕所。因为城中村住房租金较低，住房可支付性较强[5]。集体宿舍等农民工住房类型往往多人合住一间宿舍，不仅面积狭小，设施简陋，而且缺少私密性，不利于农民工成立家庭，也给农民工带来身体和精神上的困扰[8]。

3.农民工住房自有率低。根据国家统计局统计，2014年仅有1%的外出农民工在务工地有自购房[2]；即使按国务院发展研究中心与世界银行[1]21较高的估计，农民工在城市拥有自有住房的比例也仅为10%。农民工收入低，就业流动性大，积蓄有限，子女教育、医疗等方面支出更为紧迫，对城市商品房的购买力相对有限。

4.农民工基本上得不到城市政府的住房补贴和保障性住房。2006 年，国务院要求将农民工居住问题纳入城市住宅发展规划，有条件地方的农民工个人和用人单位可缴存住房公积金。2007 年，国务院又要求多渠道改善农民工居住条件，建设住房向农民工出租。2010 年，建设部等部门提出可将在城市居住达到一定年限并稳定就业的农民工纳入公租房供给范围，在农民工集中的工业园区和开发区建设公租房向用工单位或园区职工出租。2011 年，国务院提出到“十二五”末，全国保障性住房覆盖面达到20%，公租房面向稳定就业的城镇外来务工人员供应[9]。2014年，国务院进一步提出完善住房保障制度，将符合条件的农民工纳入住房保障实施范围。但是在地方政府的操作中，除了成都、重庆、长沙等少数城市尝试为农民工提供公租房、廉租房外，外来农民工基本上处在保障对象的边缘地位。例如，北京的公租房虽规定可向外省市来京人员开放，但要求满足一定工作年限，如何具体实施这一规定仍有待细化；上海要求外来人口连续缴纳社会保险金且持有居住证，从而将农民工排除出保障范围[10]。

（二）农民工住房需求的变化趋势

1.未来仍将有大量农民工及其家庭进入大中城市，其住房需求将长期存在。亚洲开发银行万广华[11]估计，到2030年，中国城市化率将达到80%，城市人口将比2010年增加5.34亿人。目前城市户籍人口占总人口的比例仅为35.3%，未来十几年占全国人口35%～45%的城市新移民需要城市新建住房或者改善住房条件。

2.新生代农民工将成为大中城市主要的住房需求群体。从农民工群体内部对城市住房的需求趋势来看，第一代农民工可能愿意回到农村，但是新生代农民工将以城市为迁移目的地[12]。新生代农民工势必成为未来大中城市主要的住房需求群体。

3.农民工对成套住房的需求将逐步增加。近年来，农民工显现出家庭化迁移的特征，居住长期化的特征逐渐增强[13]。农民工对职工集体宿舍、工地或工棚等过渡性、临时性住房的需求将趋于稳定，甚至可能逐步下降，而对成套住房的需求将会逐步增加。

4.农民工还将成为城市商品房市场的有效需求者。虽然目前多数农民工还没有能力购买昂贵的城市商品房，但从长期来看，工资不断增长的农民工队伍将逐步成为城市商品房市场的有效需求者。农民工家庭化、长期化的住房需求，特别是新生代农民工的住房需求，将成为未来中国大城市住房市场发展的重要动力。根据第六次全国人口普查数据推算，到2010年末，全国城镇住房存量为203亿平方米[14]。要满足以农民工为主体的新增城市外来人口的住房需求，到2030年，即使仅达到2010年城市人均住房建筑面积31.6平方米的水平，至少得净增110亿平方米城市住房；如果城市人均住房建筑面积达到35平方米，至少需要净增150亿平方米的住房。而据麦肯锡估计，从2009年开始的后20年，中国需要新建400亿平方米住宅[15]。新房投资、住房折旧投资及住房相关产业发展仍将是中国经济持续增长的引擎。当然，住房产业需要逐步将供给重点从满足高收入阶层的居住与资产积累需求转向为城市中低收入阶层和农民工提供多种类型的可支付住房，调整住房供给结构才可能扭转许多城市房地产市场目前存在的下行压力，使房地产行业重新进入稳健发展的轨道。

二、农民工住房难原因分析

长期以来，城市各项制度与政策试图实现促进经济增长、保持房地产市场稳定发展、满足城市户籍居民的住房需求等多重目标，并未建立分层次的房地产市场和可持续、包容性、普惠性的住房保障体系。从而导致可支付性住房供给严重不足，住房供给与需求错位，农民工的住房困境难以得到有效解决。

（一）从需求面来看，现行制度和政策使可支付住房严重不足，农民工的住房需求得不到社保与金融制度的支持

1.在管制性制度与政策条件下，高收入阶层的住房投机需求使可支付住房供应不足。我国缺少稳定而可靠的投资渠道，许多高收入者在投资机会缺少的情况下囤积住房以实现财富保值增值，导致过去多年住房投资与投机需求盛行。住房户型管制政策也不合理，“对城市新建住房单元的最大面积进行限制，使高收入群体转向对旧存量住房的需求，而这些旧住房原本可以流向农民工等低收入群体”[16]。同时，没有实行针对存量和增量住房的房产税，持有住房的机会成本低，进一步助长了住房投机需求。长期以来中高收入者的过度购买与购房投机行为，推高了城市商品房价格，助长了住房资产过度累积，许多城市家庭拥有多套住房；商品房市场主要满足中高收入阶层的住房需求，真正住房困难的城市低收入阶层和农民工的住房选择极为有限。政府前些年为对付投机需求推行的房地产市场调控政策，提高了住房供给成本与交易成本，也从总体上抬高了城市住房价格，使住房的可支付性降低。

2.在城乡分割的户籍制度与社会保障制度条件下，农民工难以具备对住房的支付能力。农民工难以获得与城市居民平等的就业机会和条件，很难进入城市正规部门就业，工作稳定性差，收入偏低，难以具备购买城市商品房的能力，也难以获得城市居民的基本福利和社会保障。2014年，农民工住房公积金的参保率仅为5.5%[2]。

3.农民工住房需求缺少金融制度与政策的支持。在现行金融组织结构与制度条件下，农民工潜在的购房需求难以得到住房抵押贷款等金融工具的支持，不利于农民工逐步通过商品房市场解决其住房困难。

（二）从住房供给面来看，政府、市场与企业不能有效承担农民工住房的供给责任

1.地方政府的制度和政策不利于解决农民工住房问题。（1）地方政府缺乏意愿与能力为农民工提供保障房。从国际经验来看，各级政府可以通过公租房、廉租房等形式缓解农民工的居住困难。但在现行财税体制下，大部分优质税源由中央政府征收与支配，地方政府的公共支出很大程度上依赖土地出让收入。土地出让收入大约占省级政府预算收入的40%～45%，地方政府当然不愿将可获得可观公共收入的土地用于难以产生净收入流的保障房用途。近年来不断增加的保障房主要面向城市户籍居民，难以惠及农民工。尽管国家开始要求地方政府将保障性住房覆盖的范围扩大至农民工，但在实际操作中，农民工一般被排除在保障性住房涵盖范围之外。不仅如此，保障房政策还存在严重的“保不应保”等腐败现象。（2）地方政府与开发商主导的城中村改造政策，导致农民工租住的可支付性住房供给减少。地方政府与开发商为了追求经济效益，改善城市形象，将城中村改建成高档社区或者各类市政设施，大大减少了农民工在城市的可支付住房供给，从而把农民工挤到远郊，甚至挤回农村，增加了农民工的居住和通勤成本。（3）现行土地政策推高了城市房价，不利于解决农民工住房问题。一方面，对18亿亩耕地面积的严格限制政策，使农民工集中居住的经济发达地区大城市住宅用地供给不足。大城市住宅用地不足导致住房总供给赶不上需求增加的速度，房价和房租居高不下，农民工租房困难不断加剧。如在2000-2010年，上海市城镇住房存量只增加70%，明显低于全国水平，但同期城镇人口增加42%，城镇人均住房只增加4平方米，大大低于全国平均水平[14]。另一方面，城市政府偏向工业土地政策，也造成住宅用地价格过高，推高了城市房价。在城市化进程中，各级地方政府和企业以开发区、工业园区等名义大量囤积土地，工业用地往往以协议方式出让，只是商业地价的10%左右。留给住宅和服务业的土地不仅数量有限，而且价格过高，从而导致房价上升、住房短缺和服务业发展不足[1]11。1990-2006年间，中国城镇建成区面积以年均7.77%的速度增加[11]，在城市用地面积大幅度增加的同时，城市住宅用地面积增加相对不足，造成住宅短缺和城市用地浪费并存的现象非常普遍。

2.商品房市场目前难以成为解决农民工住房的主渠道。商品房市场是当前城市住房供给的主导模式，但是城市商品房价格居高不下，而农民工收入偏低，积蓄有限，基本上没有购买城市大中户型商品房的能力。

3.住房租赁市场不完善，增加了农民工住房支出负担。住房租赁市场不完善导致农民工租房选择有限，商品房房屋租赁价格过高，租赁支出也成为其沉重的负担。《我国农民工工作“十二五”发展规划纲要研究》课题组[17]调查显示，76.2%的农民工能承受的居住支出占月收入的20%左右，然而在2014年外出农民工每月居住支出人均445元，居住支出占生活消费支出的比重为47.1%[2]，居住支出成为农民工在城市的最大项开支。

4.企业职工宿舍和生产场所作为农民工住房也存在一定缺陷。目前企业职工宿舍和生产场所是农民工住房的重要形式，企业提供职工宿舍有利于降低员工居住成本，方便企业管理，是农民工进入城市重要的过渡性居住形式。但是，企业宿舍与城市社区的空间隔离不利于社会融合，这一模式更适用于未婚农民工短期居住。改革前后的历史证明，从总体上看，主要通过住户、市场和政府而不是企业提供职工家庭的住房，不仅有利于减轻企业的社会性和政策性负担，也有利于建立灵活高效的劳动力市场。

总之，城市各项制度与政策使农民工可支付性住房供给严重不足，政府、市场、企业未能有效承担农民工住房的供给责任，面向城市居民的城市住房供给与农民工的住房需求严重错位，农民工住房困境难以得到有效解决。

三、解决农民工住房问题的有效途径

在现行制度与政策框架下，房地产供给与需求错位导致可支付性住房供给严重不足，农民工住房困境难以得到有效解决。只有从供给和需求两个方面出发，通过制度变迁与改革才能有效解决农民工在城市的住房困境。

（一）从需求面看，应消除农民工在城市居住的制度与政策障碍，提高住房可支付性

1.减少大户型住房的管制与征收房产税，纾解住房投机需求与房价上涨的趋势，提高住房可支付性。解除对大户型住房需求的过度管制，既可为商品房市场发展提供动力，保障商品房市场的持续运行和发展，避免商品房市场大起大落；也可减少高收入者对中低收入群体和农民工的住房挤占，逐步形成阶梯型的住房需求体系。同时，针对大户型的存量住房与增量住房实行房产税，不仅有利于转变地方政府依赖土地财政、推高房价的动机，稳定与提高地方政府的财政收入；也有利于提高住房投机的机会成本，减少住房的投机需求，逐步降低居高不下的房价和房租，提高住房的可支付性。

2.推进户籍制度改革，保障农民工的基本住房权益。农民工在城市获得平等的就业机会，得到与城市居民同等的市民身份、社会福利与公民权利，是农民工提高住房支付能力、获得住房保障的制度基础。

3.完善农民工住房补贴与住房公积金制度。政府可以对住房异常困难、收入偏低的农民工家庭实施需求方住房补贴政策，也可对提供农民工住房的企业进行补贴。同时建立和完善针对农民工的住房公积金制度，通过公积金制度帮助农民工买房租房。

（二）从供给面看，制度与政策改革是解决农民工住房问题的必要条件

1.通过制度与政策改革转变地方政府行为，为改善农民工住房创造条件。（1）健全财政转移支付同农民工市民化挂钩机制，改善地方政府提供保障房的意愿与能力。在现行财税体制下，地方政府缺乏财力和动力为农民工改善公共服务，提供保障房。通过健全与常住人口挂钩的财政转移支付制度，提高地方政府的财政能力，促使地方政府将农民工纳入保障房的供给范围，增加保障性住房开支。保障房的供给也能压低普通商品房市场价格，减少商品房市场的波动性，提高城市商品房的可支付性。（2）地方政府在城市规划时，应充分考虑数亿农民工未来不断增长的住房需求，为农民工所需住房与学校、图书馆等公共设施规划和预留住宅用地与建设用地空间。地方政府也可将未充分开发的土地用来建设可支付住房[1]47。（3）有条件地解除耕地面积占用的红线限制，使人口不断增长的大城市能够根据包括农民工在内的所有城市居民的空间需求合理拓展住宅用地与建设用地面积，消除房价和房租不断上升的土地政策基础，从根源上扩大住房供给。（4）逐步消除城市土地用途的过度管制，使城市工业用地能够在一定条件下顺利转为住宅用地。中国目前一些大城市将25%以上的建成区土地用于工业，与首尔7%和香港5%的水平形成明显对比。将工业用地转为住宅和商业用地，可有效增加住宅用地，提高地方政府收入[1]129，消解高房价的土地瓶颈。（5）改变对城中村的强制性改造政策，将城中村改造为可支付性正式住房。由村委会和村民在服从城市规划、基础设施配套、缴纳相关税费的前提下自主选择城中村的改造类型和方式，将城中村改造为农民工公寓或者其他类型的可支付性居住场所，可大幅减轻政府财政支出负担，增加可支付住房供给[18]。

2.通过制度与政策改革使农民工逐步通过商品房市场解决居住困难。规范房地产市场的金融制度与政策，降低住房贷款利率，使农民工的潜在购房需求得到正规金融机构的支持。农民工购房还应享受购房契税和印花税等优惠政策。使收入较高的农民工逐步能够利用商品房市场解决住房困难，在城市中获得资产性收益。

3.进一步发展住房租赁市场，完善租赁市场的监管，将会增加现有住房的流转速度和利用效率，便利农民工在城市租房，稳定和降低住房租赁价格。

4.支持各类社会组织和市场主体提供农民工可负担住房。在现阶段，应鼓励用工单位在一定条件下利用企业办公及生活服务设施用地建设农民工集体宿舍，改善职工住房条件，增加农民工过渡性住房的有效供给。支持私营企业和非营利社会机构成为国家可支付住房政策重要的实施单位，成为可支付住房的管理者、供应者和所有者[19]，通过多渠道、多主体、多种形式解决农民工的住房问题。

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Abstract： At present， migrant workers from rural areas come to be the most difficult group in the urban housing system. Institutions and policies lead to a serious shortage of affordable housing， and migrant workershousing has not been facilitated by the urban social security system and financial system. The government， market and enterprises failed to shoulder the responsibility of providing houses for them. All these cause mismatch between supply and demand in urban housing market. To improve migrant workers living conditions， it needs institutional change and policy reform to boost the affordability of urban housing and turn government， market， enterprises and various social organizations into effective providers of migrant workers houses.

Key words：migrant workers houses； supply； house demand