“美丽中国”如何实现

摘 要 近年来，环境污染问题日益突出，重大环保事件频频发生，“美丽中国”面临严峻挑战。为缓解这一问题，我国《环境保护法》予以修订并于2015年正式实施，环境公益诉讼制度有了历史性突破。但关于原告诉讼主体范围的争议却从未停止，主体资格的过高要求在一定程度上阻礙了我国环境公益诉讼的继续推进。只有不断完善相关制度、规则，“美丽中国梦”才能早日实现，“环境公益诉讼”也能早日迎来春天。

关键词 美丽中国 环境公益诉讼 原告资格 配套机制

作者简介：张雅琪，西南交通大学公共管理与政法学院本科生。

中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）03-122-02

有人曾做过这样一个试验：取一块草地，把草地划分成若干块派发给牧羊人，但在中间保留一块公共用地，这块地每个牧羊人都有权放牧。结果就是几年后，个人单独享有的草地都得到了有计划和节制的开采使用，而被公众所共同分享的草地却因过度放牧荒芜。这就是著名的“公地悲剧”现象。人们在爱护自己土地的同时都在榨取无人监管的公共用地，公共利益在这种情形下遭到了严重破坏。诉讼的意义在于维护利益，理所当然的“公共利益”受到了侵害，人们就有权通过“公益诉讼”的方式寻求司法支援。公益诉讼不仅是解决“公地悲剧”的一种手段，它的发展更是一个社会生态文明建设的重要体现。

一、环境公益诉讼的产生与发展

环境法学者吕忠梅教授对环境公益诉讼概念的界定是： “在任何时候行政机关或其他公共权力机构、法人或其他组织及个人的行为使环境遭受侵害或有遭受侵害之虞时，任何公民、法人、公众团体或国家机关为维护环境公共利益而向法院提起的诉讼。”然而在现实生活中，由于我国国情的特殊性以及环保公益诉讼自身的局限性，环境公益诉讼在我国的建设较为迟缓。

（一）公益诉讼首次入法

2012年《民诉法》修订之前，公益诉讼并不被认可。原告仅限定为“直接利害关系”当事人，彻底否决了非直接利害关系的公民、法人和其他组织、社会团体提起诉讼的资格。公共利益维护主体范围的局限性正是环境公益诉讼立法上的严重缺失。而法律总在不断地完善中，现行《民诉法》第55条将起诉主体扩大到法律规定的机关和有关组织，为司法机关提供了充分有效的受案依据。

（二）环境公益诉讼制度的新发展

1.主体资格新解读：新《环保法》第58 条规定“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录”。环境公益诉讼主体资格的不断放宽，根本目的是为了实现公共的环保利益。并且，新《环保法》的规定对于《民诉法》中“有关组织”的明确，使得原告主体范围更加清晰，法官的裁量更加方便准确。

2.诉讼适用范围的扩大：环境公益诉讼在新《民诉法》中仅限于环境污染，并不包括生态破坏。然而事实上，环境问题不仅包括环境污染，还有生态破坏，二者都是对环境的破坏，对人们环境权、生存权等的严重侵害。幸运的是新《环保法》在环境公益诉讼适用范围上有了很大的突破与进展，将破坏生态的行为也纳入环境公益诉讼的受案范围，可以更好地实现整体的环境利益。

二、环境公益诉讼推进中面临的困境

（一）原告资格过于狭隘

环境公益诉讼的初衷在于维护社会公共利益，避免出现因利害关系人过多或过少而导致公共利益无人维护的结果。将公民和非政府组织（如环保组织）纳入现代环境治理体系不仅能够很好的体现多元主体共治的理念，更是打破国家机关对于环境违法行为的权力垄断，切实维护公共环境利益之举。但事实上，法律对于提起公益诉讼的主体资格限定仍过于严苛，致使很多主体无法及时有效的维护公共利益，这与建立公益诉讼的初衷是相违背的。最具代表性和典型性的就是民间组织与个人被排除在公益诉讼主体范围之外。“自然之友”作为一个在区级政府登记过的环保组织，曾多次提起环境公益诉讼，对于公共环境利益的维护发挥了巨大的作用。但现今却因不符合新《环保法》的规定，今后将不能提起诉讼。于个人而言则是限制了公民行使保护环境的权利，这些规定无形中阻碍了环境公益诉讼的进一步推进。

（二）实际上提起环境公益诉讼的组织较少

根据新《环保法》的规定，事实上真正能够提起环境公益诉讼的组织不超过300家，平均到每个省也不过10家，这并不能适应各省环境污染与生态破坏案件频发的社会现况，无法真正满足维护环境公共利益的需要。除了原告诉讼主体数量少之外，原告诉讼主体的“质量”也不能保证。因为这些满足条件的组织中有相当一部分是官办的社会组织，由于其自身的优越性以及与受损利益关联性不强的原因，他们提起环境公益诉讼的意愿并不强烈，并不能够及时有效的采取诉讼手段维护受损利益；并且就算其愿意提起诉讼，也面临着专业水平不足、诉讼成本难以承担等问题，所以说提起诉讼的主体“质量”得不到保证。由此可见符合法律规定条件的社会组织实际上有能力且有意愿提起诉讼的寥寥无几。

（三）环境公益诉讼缺乏相关的配套措施

一方面，环境公益诉讼是特殊的民事诉讼，其特殊性源于环境公共利益的公益性。而民事诉讼的保护对象是私人利益，因而民事诉讼并不能适应公益诉讼对于公益性的需求，因此在诉讼程序、规则等方面环境公益诉讼都亟待创设新规则、新程序。另一方面，虽然《环保法》符合环境公益诉讼特殊性的要求，但由于其以实体法为主，很难为环境公益诉讼提供详尽的程序规则，无疑增加了实践中实施的难度，不利于案件的顺利审理以及权益的维护。

正是由于环境公益诉讼相关配套机制的缺乏，为某些法院不受理案件提供了充足的借口，也导致了各院审理案件适用法律的不一致、判案的不统一。

三、破解环境公益诉讼困境的建议

（一）加入环境权，完善法律体系

法学家吕忠梅曾指出：“目前我国公民环境权立法遭遇的最大问题是宪法中没有写入环境权条款。”因而首先要做的就是要在实体法中明确环境权这一概念，最好将环境权作为一项基本权利写入宪法，即便不能也要在相关实体法中予以明确规定。

其次要在行政诉讼法中完善环境权。这方面可以借鉴台湾地区的行政诉讼法，典型案件就是依据台湾地区行政诉讼法第九条提起的公益诉讼案件——美丽湾案，并且该案也是少有的原告获得胜诉的案件。

（二）扩充原告范围，将实践中出现的原告法律化

环保法修改的本意在于更好的与民事诉讼法进行衔接，那么将环境公益诉讼原告资格扩大则可以更好的把握民诉法第五十五条的立法原意。

1.放宽对于环保组织的限制：环保组织在实践中曾积极进行环境公益诉讼，但因新《环保法》严苛的原告资格条件，使得他们无法提起诉讼。以“五年以上”为例，这个时间限制就与我国环保事业刚刚发展起来的现状不吻合，盲目的高要求扼杀了许多新发展且前景不错的组织继续发展的机会。并且虽然时间可以衡量一个组织的实力和水平，但是仅仅以一个时间标准去评判是否可以提起诉讼则较为死板，不能够起到推动环境公益诉讼较快发展的作用。

2.考虑将公民纳入公益诉讼的主体范围：实践证明，将公民排除在公益诉讼的主体范围之外具有极大的不合理性。2005年北大法学院师生针对松花江污染事件、2011年公益律师贾方义对渤海漏油事件都表明公民在维护环境利益方面的积极性与必要性。笔者认为，公民与法人一样属于民事诉讼的主体，均有保护环境的义务，理应享有提起诉讼的权利。并且像公益律师贾方义作为一个法律人，完全有能力以个人的身份扮演原告主体的角色。并且，蔡长海诉龙兴光案作为第一起法院成功受理并进入审理程序的个人提起的环境公益诉讼案件，彰显了未来公民进入公益诉讼主体范围的可行性与必要性。

3.将检察機关纳入公益诉讼的主体范围：检察机关有其自身公诉方的特性，原则上不应出现在环境公益诉讼原告的席位上，但由于检察机关具有国家、社会、公共利益维护者的三重身份，与公益诉讼维护国家、集体、社会公共利益的目的是一致的，因而可以考虑将其视为补充起诉角色。实践中，检察机关也已经积极投身于环境公益诉讼当中，例如福建省南靖县人民检察院诉沈某洪、沈某喜案。

4.增加国家环保行政机关作为环境公益诉讼的原告：2010年8月最高法院出台的《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》第十三条明确提出“各级法院要依法受理环保部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件，严厉打击一切破坏环境的行为”。可见已有法律规定将环保机关作为公益诉讼的适格原告。并且，从《环保法》中也可以看出，环保行政主管部门是保护国家环境的代表机关，理应以公共利益的公权维护者身份代表社会公众提起环境公益诉讼，切实履行其保护环境的职责。当然，环保行政机关享有的是有限的原告资格，其前提是环保行政机关穷尽其行政职权也无法达到维护环境公共利益的目的。

（三）健全环境公益诉讼的配套规则

环境公益诉讼推进过程中所暴露出的立法及制度建设不足的问题，亟待根据实际情况建立符合其特性的诉讼程序规定。包括对起诉主体顺序、举证责任分配、诉讼请求的分类、诉讼费用的承担等各种问题做出具体规定。除此之外，关于被告反诉、诉讼管辖、法院调解、赔偿金的执行与适用问题也应创设符合公益色彩的环境公益诉讼规则。

四、结语

环境公益诉讼的首次入法昭示着我国环境公益诉讼的起步。然而，环境公益诉讼注定是一场持久战，如何真正将环境公益诉讼的大门推开，需要立法机关、司法机关、环保组织和普通公民的共同努力。笔者认为应给公众更大的话语权，因为环保不仅仅是一份热情，更是一种社会责任。虽然现今环境公益诉讼仍面临困境，但要坚信环境公益诉讼终将迎来它的春天。正如80后草根环保公益者白洪鲍所说：公益，是一个感召的过程，在这个过程中，我们的价值观也会慢慢随之改变。美丽中国，一定会好梦成真。

注释：

美丽中国：“美丽中国”是2012年11月9日，胡锦涛在向中国共产党第十八次全国代表大会作报告时提出的新的发展观点，为引领中国未来发展的关键词之一。指出要努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展。

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