恩施“律师进村”后发生了什么

陈光旭

恩施“律师进村”是内生型改革，以农民、地方需求为导向，而不是专家或官员坐在高堂上想出来的，并且具备可复制性。

政府花钱鼓励农民告自己，听起来有点像天方夜谭，但这却发生在湖北恩施州。面对居高不下的上访难题和日益凸显的矛盾纠纷，恩施州通过引入“第三方”律师主体，促进法律下乡、法治落地，探索出一条“规政引民”的法治實现新路径。

恩施的法治实践，实现了法治进村、到户入心，使得法治深耕乡土，既推动了政府依法行政，也引导农民依法维权，促进了治理现代化，成为法治有效落地的地方范本。同时，恩施的治理改革构建了现代基层治理的制度基础，为社会行为提供了一套共同认可的规则体系，丰富了基层治理的方式方法，促进了基层社会矛盾的有效化解。

作为制度供给的律师进村

在村寨观念和山民意识影响下，恩施农民往往“信权、信力、信访”但不“信法”；另一方面，由于基层干部“慢作为、不作为、乱作为”现象突出，导致矛盾纠纷不断恶化，上访问题居高不下。从2011年至2013年，恩施信访量连登湖北省“前三甲”。

面对这种情况，从2013年开始，恩施尝试通过政府统一购买律师服务，使法律触角延伸到底，法律服务覆盖到边，真正把方便、便宜、公正的法律送下乡，破解了法治建设停摆在“最后一公里”的难题，使农民可以免费享受到法律服务，有效调动了农民的用法积极性。

恩施“律师进村”是内生型改革，以农民、地方需求为导向，而不是专家或官员坐在高堂上想出来的，并且具有可学习、可复制性、可推广性。

将律师作为政府与访民间的媒介，是很好的载体。调研中发现，农民也很聪明，担心律师被政府收买，他们同时给多个律师打电话咨询同一个问题，如果多个律师的结论大体一致，农民也基本就会认同了。

恩施小渡船办事处党委书记田贵周分析，农民之所以喜欢“律师进村”，一是因为方便且便宜，“到城里咨询一次，至少50元”，更重要的是，律师没有生活在本地，不太可能与本地人有何利益关系，可以保证公平性。

随着“律师进村”活动的强化，随即可能带来新的问题，比如，一旦官员总是成被告，“律师进村”是否会受到地方干部或明或暗的阻力？田贵周在回答提问时的说法更为形象：“为什么宁愿他们告官也不愿他们上访？是因为判决书下来了，政府应该负什么责任，就理直气壮负什么责任。我们有句话，宁愿在法庭当被告，不在北京接上访户，基层干部就是这么想的。至少，在法庭上可以把想说的话说出来。”

恩施州的做法是欠发达地区的新探索，尤其是与多年前已经开始“律师进村”的东部沿海省份相比，恩施的做法也具有自身价值。沿海省份的律师进村，不少是依托村庄和企业出钱聘请，而恩施的律师进村是政府买单，属于制度供给，这是恩施最不同的地方。

过去的法治路径是由外向内，农村引进很多法治意识和理念，有一定效果，但关键还在于落地，怎么使法治思维和方式转化为干部和民众的行为。恩施经验最关键的是让法治落地，使法律成为一种公共产品，值得推广。

沐抚办事处的经验

恩施沐抚办事处按照“地域相近，文化相连，利益相关”的原则，重新划分村民小组，将矛盾化解关口从村内下移组内，实现了小事不出组。同时通过法治输导，让小组能作为。通过包村律师和基层司法干部为小组长提供实用、常用的法律知识培训，提升小组长法律知识水平，使参与纠纷调解有了统一、通用的参考标准，避免了“看人情、看人势”。

高台村李家湾组组长宋祥友介绍说：“接受纠纷调解培训后，有了调解依据也就有了参与的底气。”针对村组干部无法调解或调解不好的纠纷，及时提交包村律师，律师作为“第三方”独立于当事人，且因其专业水平容易获得村民认可，增加了调处的成功率。高台村村民向柏菊形象的说道：“过了厨子的汤都好喝些。”

恩施过去主要依靠政府行政力量和村委会调解纠纷，往往使纠纷积压，每年信访数量6000余起，民众怨气重。为此，恩施通过整合乡土资源，实现了“组长组员零距离，矛盾纠纷零过夜”。重塑老乡贤，对在村的权威人物培训实用性法律知识，引导他们率先懂法用法，以此将传统乡土资源纳入到矛盾化解体系，鼓励其积极参与到纠纷调解中。

在利益日益多元化的农村地区，对复杂纠纷分流疏导、分类处理是提升基层矛盾化解能力的务实之举。恩施沐抚办事处对病症“望闻问切，多方会诊，对症下药”。

一是涉私类矛盾“逼”到村组。把家庭纠纷、邻里矛盾等绝大多数农村地区多发频发私人纠纷“逼”到村组去解决，使94%的纠纷在村组内得以调解。二是涉公类纠纷“交”给上级。针对征地拆迁、集体经济等带来的村民与村两委的纠纷，办事处会同律师顾问参与调解。三是涉法涉讼纠纷“踢”到法院。矛盾纠纷触碰到法律底线而必须导入司法程序的，办事处主动引导当事人寻求司法途径予以解决，避免纠纷扩大与矛盾升级。

恩施做法的一个关键是司法“兜底”，树立法治权威。经过听证会调解的案件，如当事人仍对结果不满意，就将其导入司法诉讼渠道，避免当事人挤上信访“独木桥”。之后，当事人胜诉，无需支付律师费用，败诉则支付全部费用。沐抚办事处每年从财政预算5至10万元作为法律援助基金，用免费司法引导农民相信法律，树立了法治权威。

律师有为有不为

政府通过购买服务，开辟了基层治理的新路径，使律师参与治理从义务变成了一项服务责任。恩施一改传统行政命令方式，采取单列财政预算，由各级部门单独向律师购买法律服务，保障了律师的独立地位。以屯堡乡为例，法律顾问每年可得基本服务费为6000元/人，绩效经费由各自提供的法律咨询（50元/次）和培训次数（500元/次）等加以累计。律师作为独立“第三方”，其身份并不是“政府发言人”，更不是“农民代言人”，律师着力于客观事实、运用法律思维，提供不偏不倚的法律服务。宣恩县张律师说：“律师不是中立的纠纷调解的一员，不是帮政府解决问题的，律师只能告诉你这样做合不合法。”

实践证明，律师作为“第三方”的中立参与在干群纠纷发生的事前、事中以及事后都发挥了关键作用。其一，事前干预，担当“疏导剂”。律师利用自身的专业技能发挥调解前置疏导、协调作用，避免干群矛盾“由小变大”，将矛盾消解在源头。其二，事中参与，充当“缓冲剂”。万寨乡乡长认为：“律师的作用就像一块海绵，吸收双方的法律误区，在二者间起到缓冲作用。”其三，事后调解，成为“融化剂”。在纠纷调解后期，由律师及时跟踪调处，让双方能够真正达到“心服口服”。

在这种参与机制中，律师并非“事事参与”，也无需“时时参与”。第一，当管则管，避免事事参与。律师作为独立“第三方”，主要职能在于为政府和农民提供咨询服务，进而规范干部权力运行、引导百姓理性维权。超出职能范围的，譬如行政内部事宜、农民私人矛盾等，律师无需主动介入。屯堡乡吕律师认为：“律师只能是配菜，干部才是主菜，不能乱了套。”第二，要管才管，避免时时参与。处理纠纷以乡土和行政力量调解为基础，乡土调解无策，则由律师登场。沐抚办事处党委书记田贵周表示：“沐抚所有矛盾纠纷，都必须从小组长、村长、驻村干部等开始，干部解决不了才把问题“踢”给律师，下一级未进行调处的，上一级一律不予受理。”

（作者单位：华中师范大学中国农村研究院）