新预算法下地方政府融资平台该何去何从？

摘要：在1994年颁布的《预算法》环境下应运而生，具有中国特色的地方融资平台在地方政府公共基础设施建设中发挥了举足轻重的作用，为城镇化建设提供了必要的资金保障。但随着平台融资规模的不断扩大，加剧了地方财政的还款压力，其引发的地方政府债务问题愈发严重。在新预算法及相关配套政策法规颁布实施后，使得现存的大量地方融资平台处于尴尬地位，地方融资平台是否还有存在价值，其未来之路该何去何从？本文通过剖析地方融资平台的产生根源和发展历程，肯定了地方融资平台的历史贡献，同时指出了地方融资平台存在的问题，论证了地方融资平台的不可替代性和存在意义，并在此基础上针对融资平台存在的问题，结合新政策和新环境，为地方政府融资平台的未来之路提供几点建议。

关键词：新预算法 地方政府债务风险 地方政府融资平台

中图分类号：F275 文献标识码：A 文章编号：1002-5812（2016）07-0017-03

一、地方政府融资平台的产生与发展

地方政府融资平台产生于1994年颁布的《预算法》，该法律中提出的分税制财政管理体制对中央政府和地方政府的事权、财权做了划分，一方面加强了中央政府的财政收入，削弱了地方政府的财政收入，虽有财政转移支付制度，但该制度也尚有缺陷，另一方面与中央政府相比，地方政府又要承担起大量的公共事务支出，导致地方政府陷入事权大、财权小的尴尬境地。同时，还规定地方各级政府预算要量入为出、收支平衡、不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。因此，地方政府为了满足公共事务和基础建设支出的资金需要，不得不规避《预算法》进行间接融资，以政府信用作为担保，通过组建城投公司或城建公司，建立融资平台，进行融资、建设、经营以及偿还债务。这些城投公司名义上只是正常运营的公司，实质上作为地方政府的替身担负着为政府融资的任务。地方政府融资平台的井喷式发展是在2008年国际金融危机后，为了应对这次危机，中央政府出台了四万亿的经济刺激计划，但在四万亿计划中，中央政府只负担1.18万亿，剩余部分主要由地方财政解决，这使得本就紧张的地方财政更是雪上加霜，为此，2009年中国人民银行联合银监会共同出台了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，意见中指出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。地方融资平台在中央政府的支持和鼓励下迅速发展，各地方的城投公司或城建公司争相向银行借款进行公共基础设施建设。2009年基建投资贷款余额竟高达6万亿元，而贷款主要都是靠政府信用来担保，其中，市县级政府融资平台数量最多。近几年，虽然2008年金融危机产生的影响已逐渐淡化，但我国又迎来了新一轮大规模的工业化建设和城镇化建设，2014年中国城镇化率已达到54.77%，2030年预计将达到80%。伴随着城镇化进程的不断加快，公共基础设施建设、公用事业、基本公共服务等所需要的资金规模也越来越大，而地方政府的财政收入很难在短期内实现较快增长、满足城镇化的需要，修改前的预算法又不允许地方政府发行债券，所以只能通过地方融资平台进行大规模的间接融资解决财政缺口问题。根据审计署2013年第32号公告《全国政府性债务审计结果》，截至2013年6月底，全国地方政府的债务情况，从举借主体看，融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位是政府负有偿还责任债务的主要举借主体，分别举借4.08万亿元、3万亿元、1.8万亿元，其中，融资平台的举债规模占比最大。从资金投向看，主要用于公益性项目和公共基础设施建设，保障了地方政府城镇化建设的资金需要。在已支出的地方政府负有偿还责任的债务中，用于基础性、公益性项目的支出占86.77%，其中，用于土地收储债务形成了大量土地储备资产；用于城市轨道交通、水热电气等市政建设和高速公路、铁路、机场等交通运输设施建设的债务大多有较好的经营性收入；用于公租房、廉租房、经济适用房等保障性住房的债务也有相应的资产、租金和售房收入，但是大多基础性、公益性项目的收益甚微甚至没有任何收益。

二、地方政府融资平台的现存问题

（一）地方政府融资平台运行机制的畸形性

地方政府融资平台名义上是正常运营的公司，实际上只是政府融资的替身，接受地方政府的领导和管理，使融资平台的运行机制不可避免地有着浓厚的政治色彩。作为一家公司，融资平台完全没有经营自主权，融资规模、融资渠道及融资种类的选择，资金的投向完全要由地方政府决定，有些地方政府甚至以融资规模的大小作为官员政绩考核的标准之一。在这种畸形的背景下，政府抱着“能融则多融”的心态盲目扩张融资规模，完全不考虑融资成本，甚至也很少担心债务的未来清偿问题，政府官员的任期和其在任时所举借债务的偿还期限不一致更是加剧了地方政府无赖式的畸形的举债心理。而且由于融资平台创建的目的就是为了给地方政府打开举债的方便之门，所以地方政府很显然没有对融资平台进行监管的意愿，中央政府或其他监管机构由于缺乏地方政府的支持也很难对融资平台实施有效监管。由于融资平台的政府主导性，资金出借方对融资平台融资能力的审查也几乎是无从下手。融资平台运行机制的畸形，不仅导致其盲目的融资行为，也使其投资行为严重缺乏效率。融资平台承建的大都是公益性、低利润的公共基础设施建设项目，有些项目有少量收益，有些项目甚至完全没有收益，项目的建设期基本都在5年以上，回收期更是长达10年以上，这使得平台的项目收益和资金流只能覆盖部分债务，甚至完全不能覆盖任何债务。地方政府融资平台的政府主导性、监管的缺失性、融资的盲目性、投资的局限性等这些违背市场规则的畸形运行机制将会引发一系列连锁问题，其中最为严重的就是地方政府债务风险问题。

（二）地方政府融资平台债务偿还的困难性

据统计，全国地方政府在2009年到2010年仅一年内通过融资平台举借的债务高达9万亿多，在之后的两三年时间里又新增了20万亿多，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务10.8万亿元，融资平台是其最主要的举债主体之一。在融资平台如此庞大的债务规模里隐含的最主要、最根本的问题就是债务到期清偿的风险问题。鉴于县级融资平台占地方政府融资平台的70%以上，以及我国经济发展的区域性差异，因此主要对县级融资平台进行分析，并分中部地区、西部地区、东部地区分别进行研究。从偿还债务的资金安排上来看，县级融资平台主要从财政收入、建设项目的周边土地出让收入、项目收益三个方面来安排资金。其中，中部、西部、东部地区将财政收入作为还款来源的比例均相对较低，而且有些平台甚至只是一个形式上而实际难以实现的资金安排；项目建设而增值的周边土地出让收入是中部、西部地区融资平台偿还债务最主要的资金安排，东部地区将土地出让收入作为还款来源的比例相对较低；而东部地区将项目收益作为还款来源的比例相对中部、西部地区更高。而从债务偿还的实际情况来看，以财政收入偿还债务是很难实现的，而且所偿还的债务比例极低；以建设项目周边的土地出让收入作为还款来源的债务由于地方政府官员的任期和债务期限的不一致导致举债的现任政府官员在任期内已将建设项目周边的土地出让，而下一届的地方政府官员在债务到期时已经很少有土地甚至没有土地可卖，因此债务到期时仍难以得到偿还；将项目收益作为还款来源的债务，除了房地产等少数项目收益相对丰厚且回收期相对较短能够满足债务偿还的需要，融资平台承建的其他大部分项目都是建设期在5年以上，回收期更是长达10年以上，而融资平台所举借的债务偿还期限基本都在3—7年，其中，银行贷款、BT融资偿还期限大多为3—5年，信托融资偿还期限在3年以内相对更短，城投债期限大多为7—10年相对较长，因此平台的建设期和回收期与债务的偿还期限完全不匹配，而且融资平台所承建的大部分都是公益性、低利润的公共基础设施建设项目，有些项目有少量收益，有些项目甚至完全没有收益，而平台的融资成本越来越高，年利率普遍在10%以上，有些债务利率更高，例如BT融资年利率甚至高达20%，使得平台的项目收益和资金流只能覆盖部分债务，甚至完全不能覆盖任何债务。

三、新预算法下，地方政府融资平台的存在价值

随着地方政府融资平台问题的不断发酵和地方政府债务风险不断恶化，国家有关部门围绕着地方政府融资平台出台了一系列的政策法规试图解决这些问题进而降低地方政府的债务风险。2010年6月10日，国务院颁布了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，《通知》对地方政府融资平台的性质界定为具有独立法人资格的经济实体，并将平台的债务分为三类，按照平台承担债务的类别分类清理规范融资平台公司，决定融资平台公司的去留。随后，十八届三中全会中提出地方政府要建立透明、规范的投融资机制，允许通过发债等方式拓宽地方政府的融资渠道。2014年4月30日，国务院转发国家发展改革委《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》一文中明确指出地方政府的融资机制应以发行地方政府债券为主体，并且要剥离融资平台的政府融资功能。在此背景下，2014年8月31日颁布的新《预算法》中第三十五条规定“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。”新预算法以法律的形式赋予了地方政府具有一定限额的合法举债权，这意味着地方政府可以通过发行债券的方式合法举债，而不再只能利用融资平台这个替身进行间接的隐性举债。因此新预算法出台后，地方政府融资平台是否还具有存在的价值成为了政府和学者关注的焦点，大量观点质疑其未来存在的价值。随后，2014年10月2日颁布的《关于加强地方政府性债务管理的意见》中提到“只允许地方政府通过政府自身及其部门举借债务”使得人们的质疑声越来越大。2014年10月23日，根据《关于加强地方政府性债务管理的意见》，财政部制定了《关于地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，要求省级财政部门应于2015年1月5日前向财政部报告截至2014年底地方政府存量债务清理及甄别结果，锁定地方政府一般债务余额和专项债务余额，并且要求认真甄别筛选融资平台公司存量项目，对适宜开展政府与社会资本合作（PPP）模式的项目，要优先推广PPP模式。至此，地方政府融资平台的存废之争更加激烈，在新预算法及相关配套政策法规颁布实施后，地方融资平台是否还有存在价值，是否能被发行地方政府债券、PPP项目等融资模式所取代？

实际上，在新预算法颁布之前，中央已经对地方政府债券的发行进行了实践。2010年，开始允许上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府债券自发自还的试点工作；2014年，新增江苏省、山东省、北京市、青岛市、宁夏回族自治区、江西省这6个省、市、自治区开展试点工作。但是允许其发行债券的规模相对较小，2014年10个省、市、自治区允许自发自还的债券规模为1 092亿元，加上由财政部代发代还的其他地区的债券，全国地方政府的债券规模才将近4 000亿元，只占了全国地方政府债务总额的1.3%。因此，新预算法实施后，即便允许将财政部代发代还的模式转为地方政府自发自还的发债模式，即允许全国各省、自治区、直辖市等所有省级以上政府自发自还政府债券，其发债的总规模与之前代发代还模式下的规模相差应该不大，其发债总额度与地方政府目前通过融资平台举债的额度相比仍是少之又少。因此，笔者认为新预算法及其配套政策法规中允许全国省级以上地方政府发行债券的规定难以撼动融资平台的现有地位，地方政府的公共基础设施建设和经济发展仍然难以离开融资平台。在相关的配套政策中，除了允许地方政府发债外，中央政府开始把解决地方政府城镇化建设和公共基础建设所需资金的目光转向了PPP融资模式。PPP模式的核心是公私合营，即是通过引入社会资本同政府部门合作建设公共服务设施和公共基础设施，该模式提出的目的是为了解决单纯由融资平台代替政府融资而引发的地方债务风险问题，PPP模式与融资平台的不同就在于：PPP模式是政府通过引入社会资本进行共同建设，而平台是由政府单独进行融资和建设。但是PPP融资模式也离不开政府的参与，同时也需要政府提供实质性的担保，并且如果建设项目没有收益或者收益不能完全覆盖债务的情况下，最终还是需要政府对债务进行买单，进而引发地方政府债务风险。根据公共经济学理论，由社会资本参与项目建设也并不完全理性、完全有效，PPP模式也会出现不经济、无效率的情况。即使项目收益和资金流能够覆盖全部债务，PPP融资模式公私合营的核心也要求必须要有代表政府的项目实施机构，很显然，现存的地方政府融资平台最适宜担任这个角色。因此，在短期内，PPP模式的发展是离不开融资平台的，从经济理性的角度看，PPP模式是要和融资平台共同发展，而不是取代它。

四、新预算法下，地方政府融资平台的转型之路

从以上分析可以看出，融资平台在近20年内对我国地方政府经济建设和城镇化建设作出了巨大贡献，虽然地方政府融资平台目前存在很多问题，新预算法及相关配套政策也拓宽了地方政府融资渠道，但是地方政府融资平台仍是不可替代的，仍具有存在的意义。那么，在新政策和新环境下，地方政府融资平台应该如何化解现存的问题寻求新的发展路径呢？

（一）明确转型与发展原则

第一，融资平台的转型与发展应遵循分类原则，即按照平台债务的类型，对于债务完全无覆盖型、债务部分覆盖型及债务完全覆盖型等不同类型的平台制定不同的转型方案；第二，应建立有效的运行机制和监督机制，确保能够消除或改变融资平台先天畸形的运行机制，这样才能从根源上解决平台的现存问题，提高平台的运行效率；第三，应兼顾地方政府融资平台公司职能和政府职能双重属性，虽然地方政府融资平台从组织性质上来看属于企业，但是其与政府的联系非常密切，所以不能把平台简单的完全市场化经营或者完全政府化运营。

（二）制定转型与发展方案

在新预算法背景下，根据融资平台转型与发展的原则，针对不同类型的融资平台制定的转型方案如下：

1.债务完全覆盖型的融资平台，例如进行商业房地产项目开发的平台应直接改制为普通的民营企业，严格按照公司法的规定对其规范和整合，赋予平台真正的市场主体地位。因为民营企业对于房地产等竞争性项目的经营效率是远远高于国有企业的，私有化的性质同时也化解了融资平台先天的机制缺陷，使得融资平台成为一个专门从事基础设施建设的经营高效、利润丰厚的民营企业，那么融资平台的债务问题就会迎刃而解。

2.债务完全无覆盖型的融资平台，应当进行裁撤。对专门从事城市道路建设、园林绿化建设等完全公益性项目的融资平台应予以清理，对此类项目的建设资金应当通过地方政府发行债券的方式来筹措，即纳入财政预算管理。新预算法允许地方政府发行债券也主要是为了解决该类项目的资金来源，将完全不产生收益的公益性债务从融资平台的债务中剥离出来，通过发行债券的方式进行融资，比较规范，也相对公开、透明，有利于资金的使用和监管。

3.债务部分覆盖型的融资平台，可以化身为国家发改委、财政部等颁布的关于政府和社会资本合作项目的相关文件中所称的项目实施机构，该机构应该作为政府部门，机构的人员属于国家公务员序列。一方面，该机构作为政府方的代表可以通过引入社会资本进行项目建设，从而削弱地方政府的控制权，通过相对市场化、专业化的运作方式提高经营效率，同时政府所属融资平台的性质也会降低平台的融资成本。同时，各级地方政府应给转型后的融资平台提供一定的财政补贴、税收返还或减免等优惠政策以减轻其债务压力，转型后的融资平台可以BOT、BOO、BOOT、PPP等模式承建有一定收益的公共设施项目。另一方面，转型为项目实施机构后的融资平台在未来应该可以在接受政府授权下发行收益型地方政府债券。虽然新预算法以及相关配套政策中明确提出只允许地方政府通过政府自身及其部门举借债务，但是又提出对于债务部分覆盖型的融资平台，其中不能覆盖的债务部分，可以发行专项债券。那么，为什么不能将此类专项债券的发行权授予具有城投债发行经验的融资平台呢？这可能也是相关的政策法规需要深入思考和进一步完善的地方。

参考文献：

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[5]中华人民共和国审计署.全国政府性债务审计结果[R].2013.

作者简介：

李楠，女，郑州航空工业管理学院，助教；研究方向：会计理论与实务。