院校科研经费配置管理机制研究

谢明华+刘宏祥+吴迪+贾亦卓

摘 要：对院校科研形势任务、特点和经费配置管理机制存在的问题进行了研究，分析了现行科研经费配置的组织、协调和监督机制，总结了科研经费配置的基本组织结构。在此基础上，优化了科研经费配置的组织体系框架，提出了配置协调的原则和手段，并针对院校科研经费配置监督存在的问题，提出并构建了符合院校实际的科研经费配置监督管理体系，以期为科研经费的优化配置提供参考。

关键词：院校科研；经费配置；管理机制；协调原则

中图分类号：G644 文献标识码：A DOI：10.15913/j.cnki.kjycx.2016.10.003

党的十八大提出实施创新驱动发展战略，建设创新型国家，科技创新的核心地位更加凸显。我军实施科技强军和人才强军战略，拓展、深化军事斗争准备，提高军事训练实战化水平，对培养高素质新型军事人才、提升院校科技创新能力提出了新的战略性要求。

1 现状分析

1.1 院校科研经费配置管理现状分析

院校具有学科密集、知识密集、人才密集等优势，对总部机关能够胜任机关“智囊”角色，对一线部队可以发挥“技术总师”作用，是军事理论和军事技术创新的重要平台，在推进科技强军、加快军队现代化建设中具有基础性和引领性的作用。长期以来，院校科研取得了长足进步和明显成效，但科研管理机制，特别是经费配置管理机制与新的形势任务和“新常态”要求仍有差距。

合理、高效的管理机制是科研经费配置系统良性运转的保障。院校的科研渠道众多，各渠道任务管理要求不一，逐渐形成了多头管理、多重标准管理的实际，从客观上对经费配置管理机制的建立提出了挑战；科研组织模式不够高效，科研力量自成体系、资源配置分散，各专业领域之间、承研单位之间缺乏有效的协同合作机制，从主观上造成经费配置管理条块分割，难以形成合力，孵化学科专业交叉的重大科技成果。此外，院校科研经费配置管理仍缺乏覆盖项目研制全寿命周期的、有效的监督评价机制，重复研究、经费浪费的现象还时有发生。

1.2 科研经费配置管理机制分析

科研经费配置管理机制主要由组织机制、协调机制和监督机制三部分构成。组织机制通过有所侧重的经费配置，为实现系统目标提供支持，通过反馈控制纠正各种偏离系统目标的行为，保证系统工作的效果；协调机制通过对科研经费管理各部门之间的管理和控制，使其经费配置更加合理，经费投入更有效率，达到以最少投入获得最大产出的效果；监督机制可以保证科研经费在各个部门的正常流动，避免资金浪费。

合理、高效的管理机制是科研经费配置系统良性运转的保障，其内涵和功能总结如表1所示。

2 科研经费配置组织机制

2.1 科研经费配置基本组织结构

根据职责分工，科研经费配置的组织结构可划分为宏观层、中观层和微观层三个层次，由科研管理部门、财务部门、专业系室和项目实施主体（即项目组）共同组成。科研经费配置基本组织结构如图1所示。

2.2 科研经费配置组织体系构建

高效的组织机制，在明确各级组织机构职能的基础上，关键还是在于建立科学的组织体系——在宏观层面强化设计规划，在中观层面强化执行监管，在微观层面激活创新动力。

2.2.1 在宏观层面强化设计规划

在我军院校科研经费配置的组织管理中，科研管理机关具有十分重要的作用，具体表现为：①通过各类渠道直接定向投资；②通过引导类计划、产学研联合、军民融合、专向领域技术联盟等政策措施引导、鼓励和吸纳相关军地企业等投资，进行科研创新；③制订相关条例和规定，提供合理的科研项目（含经费）申报机制，惩治科研活动中的各种违法侵权行为。

2.2.2 在中观层面强化执行监管

院校科研经费配置组织机制的顺利运作并发挥作用，在很大程度上取决于中观层面科研经费在专业系室和相关领域配置上的组织管理。以院校、军地相关科研机构为核心，联合一些高科技企业参与，或者以大中型企业集团为核心，联合院校、军地相关科研机构等参与创建院校内专业系室、相关专业领域的技术创新中心，以支撑院校科研创新活动的发展。在这种模式基础上构建的工程研究中心、战斗力孵化和生成中心等可以成为院校科研各个专业领域的技术开发中心据点和技术创新成果的动力源，资金在这里汇聚，并可以合理分配到各个部门，发挥其最大效用，为院校科研活动提供重要的支撑力量。同时，财务部门的监管是科研经费在制度下执行的最有效、最直接保证。

2.2.3 在微观层面激活创新动力

科研经费配置组织机制的建设必须以各类科研活动主体的科研经费运行为基本单元。因此，要建立正常运转的有利于科研活动开展和促进战斗力生成模式转变的科研经费配置组织机制，必须通过微观的经费配置激活各类科技活动主体的科研主动性。

3 科研经费配置协调机制

3.1 科研经费配置协调的原则

科研经费配置中协调的目标是在总部机关科研经费的配置引导与政策激励下，优化院校科研经费配置结构，实现院校科研发展规划目标，形成总部机关、院校、专业系室、项目组四方共同参与的科研经费配置的创新格局，尽快提升院校科研水平。因此，在科研经费配置协调中，应遵循以下原则。

3.1.1 顶层设计和统一规划原则

结合各系室的发展需求，突出重点，分阶段积极、稳妥地推进科研经费配置。

3.1.2 综合集成，优化配置原则

按照整合、共享、完善、提高的要求，有效控制增量经费，激活存量经费，最大限度地发挥现有经费的潜能。

3.1.3 机关引导，多方共建原则

总部机关和院校科研管理机关在科研经费供给中发挥引导作用的同时，应充分调动地方高等院校、科研院所、中介机构、行业协会、民营高科技企业等各方面的积极性筹集科研经费。与此同时，院校科研管理机关应采取积极措施加以引导和推动，消除各方合作中的各种行政性障碍，以保证各方合作的有序化。

3.1.4 多边协调，整体联动原则

在院校现行的科研经费配置模式下，诸多阶段均涉及多个利益主体的参与，因此，应从整体的角度形成多边协调关系，强调科研经费配置系统的整体性，从而实现各利益主体相互之间的联动效应。

3.1.5 扬长避短，优势互补原则

科研经费配置协调的目的在于获取分工协作的好处，使总体利益最大化，因此，各利益主体都应扬其所长，避其所短，按比较利益原则合作。通过科研经费配置系统内的优势互补，尽可能节约经费消耗，最大限度地提高科研经费的使用效率。

3.2 科研经费配置协调的手段

现时，院校科研活动日趋复杂化和大型化，科研经费配置所涉及的内容和范围也日渐广泛。为了使科研经费能够高效配置，必须配以多样的协调手段，综合运用多种方式，从而实现科研经费配置的高效协调。

3.2.1 强制进行宏观科研经费配置

通过设立法规制度进行的科研经费配置具有强制力，它无差别地为正常的科研经费配置活动提供保护和稳定、有序的外部条件，惩罚各种阻碍正常科研经费配置活动的行为，将行政干预隐蔽化，从而提高宏观协调的效果，保证宏观科技环境的稳定性，降低运用行政手段协调的随意性。

3.2.2 直接干预科研经费配置

直接干预科研经费配置是传统计划体制下普遍采用的协调手段，它的执行过程较简单，能在短期内根据需要对科研经费配置作出较大的改变，具有速效性，而且可以根据不同场合、不同情况作出及时反应，又具有“灵活性”。当然，这种手段容易造成“一刀切”的现象，存在割断科研活动的内在联系等明显缺陷，因此应当避免在协调过程中滥用。

3.2.3 通过宏观科研计划配置科研经费资源

作为一种事先、直接的经费配置形式，宏观科研计划对科研经费的有计划配置可以满足我军科研的实际要求。直接配置科研经费的最大好处在于通过综合平衡，协调和处理科研活动中长远的、全局性的目标与短期目标之间的矛盾。这种协调功能的突出特点是预见性和计划性较好，它可以事先调节一段时期内的科研经费配置情况。由于这种配置方式具有预见性，其功能发挥的成本往往可以降到最低限度。

4 科研经费配置监督机制

4.1 院校科研经费管理监督中存在的问题

近年来，我军在科研经费监督管理方面制定、颁布了一系列法规和制度。这些法规和制度的制定为院校科研经费监督管理工作的开展提供了依据，对经费监督也有很强的指导作用。但是，院校在科研经费的监管方面还存在很多问题和不足，主要体现在以下几个方面。

4.1.1 监督体制不健全，职责不明确

外军的监督机构，无论是微观监督机构，还是宏观监督机构，均具有相对较强的独立性。这种独立性所蕴含的互不隶属、相互制约的特性是发挥有效监督作用的前提和基础。而在我军院校现行科研管理体制下，各部门及部门内职能机构往往同时担负立项、管理和监督评价三重职能，业务繁忙，工作人员少，无暇顾及经费方面的监督工作，使监督工作难以最大限度地发挥应有的作用。

4.1.2 监督制度不系统、不完善

外军的科研经费监督工作是依照相关法律和法规来进行的，科研经费监督在机构设立、审计标准、审计要求和违规处理上都有明确的法律依据和保障。而我军院校现有的科研经费监督工作是分别依据科研计划和专项资金的相关管理办法进行的。由于缺乏统一的科研经费监督管理规定，同时也缺乏具体的、可操作的监督实施细则，监督工作的随意性很大，缺乏规范性、经常性和科学性。

4.1.3 缺乏对科研经费使用流程的有效监督

外军的科研经费监督一般从经费申请开始就启动了监督工作，在经费预算、分配和使用过程中，通过检查、调查进行监督，并通过事后的审计、影响分析和绩效评价等对科研经费的使用进行监督管理。而在我军的课题制管理规定和各类经费管理办法中，监督的对象均为“经费使用单位”，均没有提及是否要对经费流动的各个环节，包括立项进行监督。实际上，对经费流动的各个环节进行监督，既符合当前“权力需要制约、制衡”的理念和需要，也符合加强党内监督和治理科研学术腐败的要求。

4.1.4 缺乏完善的经费监管系统和反馈制度

我军院校现在还未能建成完善的经费监管信息系统，使得科研制度的建立和经费监督没有足够的信息支持，进而使科研管理机关在经费配置时很难正确把握投入方向和投入总量。另外，院校科研经费管理缺乏有效的反馈制度，使监督检查结果的约束力不强。现行科研经费监督体系不健全，缺乏对监督处理结果的反馈要求，使得科研经费的监督流于形式，约束力不够强。

4.2 科研经费配置监督体系研究

关于科研经费配置监督体系，可以从以下3个方面构建：①监督科研经费使用的各个环节，包括经费预算和经费审批是否合理，经费使用是否规范，项目结束后经费结算是否符合要求等，形成一条与经费流动相对应的“监督链”； ②通过宏观监督和微观监督的协调配合，建立经费监督机构，为经费监督提供组织支持；③从法规条例、信息系统等方面为经费监督提供支撑，最终构成完善的科研经费管理体系。

4.2.1 建立多层次、全方位的监督系统

对科研经费配置的监督，主要从以下3方面着手：①对预算阶段的监督。主要内容为项目经费预算是否合理，有无虚报漏报现象，经费审批是否符合规定，有无玩忽职守的情况等。②对经费使用的监督。主要考察经费支出是否合理，避免科研经费的浪费和非法挪用。③项目结束后的监督。要对项目成果和决算进行审计，确保最终实现预计的产出。

4.2.2 做好科研经费使用的宏观监督

宏观决策决定了院校发展战略、发展规划和计划的制订与调整、优先发展领域的选择等，从而确定科研经费的投向和重点，因此，科研经费的宏观决策管理成为科研经费配置管理中非常重要的一个方面。在经费投入的决策阶段就应该做好监督工作，重点考察项目的合理性和可行性，避免经费的浪费；在经费使用阶段，要时刻把握资金流向，做好阶段性评估和反馈，为新的决策提供依据。

4.2.3 在微观上保证科研经费的规范使用

各科技活动的执行主体，比如项目组要建立自己的内部监管机构，监督经费的使用情况。这种监督主要表现在对日常经费支出是否合理、是否符合规范等的评估和反馈，尤其是在机关重点投入型配置模式下，执行主体要监督自身每一步决策是否符合机关意愿，避免经费滥用。

4.2.4 提供制度和体制保障

4.2.4.1 建立完善的信息管理系统

在实施科研经费监督的过程中，要建立科研经费执行情况监管、审计数据库，为科研经费监督提供必要的信息，通过对经费预算、执行及审计等基础信息的系统分析和对重点对象的调查研究，为改进科研经费的监督管理提供基础条件保障，对监管部门的决策提供必备的支撑条件。

4.2.4.2 采用有效的监督方式

完善的经费监管报告制度、审计制度、绩效评估制度和备案制度，兼顾科研经费监督的预算、执行、决算三个环节，发展多种形式的监督方式，是保证科研经费监督有力的必要条件。

4.2.4.3 建立良好的风险管理体制

经费风险管理是一个连续的、循环的、动态的过程，主要包括经费风险分析、经费风险预警和经费风险处理等内容。明确的任务要求、合理的项目进度和准确的项目成本预算是风险分析的基础，也是做好风险管理的基础。根据风险分析的结果，可以预测风险发生的频率和幅度。当结果超出某一范围时发出风险预警，及时进行风险处理。

参考文献

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〔编辑：刘晓芳〕