推进确权赋权改革，保障农民财产性收入的思考

何利良

摘 要：推进以“三权到人‘户、权跟人‘户走”为主要内容的农村确权赋权改革，是新时期全面深化农村改革、健全完善城乡发展一体化体制机制的根本要求。应坚持多措并举、多管齐下，全力推进农村确权赋权改革，加快赋予农民更多的财产权利，努力让广大农民平等参与现代化进程，保障和增加农民财产性收入，共同分享现代化成果。

关键词：农村产权制度；确权赋权；农民增收

中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）21-0021-03

生产力决定生产关系，生产关系反作用于生产力，产权是生产关系的核心。当前，农村产权制度已经影响到政治、经济、社会的发展，进一步深化改革已成当务之急，改革的根本任务就是调节生产关系适应生产力发展要求，以充分发挥生产关系的能动作用，促进生产力发展。因此，农民财产权利保障、农村市场化改革、城市化健康推进、现代农业发展和农民增收等一系列问题的根本，无不指向“确权赋权”这一核心，确权赋权是贯穿农村改革的一条主线，是解放和发展农业生产力、解放和增强农村社会活力保障和增加农民财产性收入的基石所在。

一、推进农村确权赋权改革的意义

（一）推进农村确权赋权，是平等保护农民财产权利的必然选择

城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。城乡居民财产权利保护的二元体制是当前城乡二元结构的突出表现之一。市民在城市依法享有的不动产等财产具有完整的物权，可以在市场上流转、抵押和担保；农民在农村的承包土地、宅基地和住房、农村集体资产等不少赖以生存的核心财产却缺乏享有其产权的法律凭证，与传统户籍关系高度捆绑，不仅流转受限，且不能抵押、担保。目前的农民财产权利实现状态，在一定意义上是“财产拥有了农民”——农民一旦迁离农村，承包地等相应财产就可能丧失，而不是“农民拥有财产”——农民对财产缺乏完整物权权能。农民财产权利的不足，削弱了农民对财产的占有、支配与收益能力，妨碍了农民财产进入社会财产增值体系、信用体系、流动体系，制约了农民与城市居民在经济权利上的平等享有。推进农村确权赋权，赋予农民更多财产权利，藏富于民、还富于民，是一项促进社会公平正义、增进农民群众福祉的民生工程，必须从实现好、维护好、发展好广大农民最关心、最直接、最现实的利益问题出发，去做这项工作，不断强化农民财产权利保障，着力夯实让广大农民平等参与现代化进程的物质基础，为农民创业创新、发展致富创造条件。

（二）推进农村确权赋权，是推进农村要素市场化配置的内在要求

市场决定资源配置是市场经济的一般规律，而清晰的产权界定是市场配置资源的前提条件。如果一项资源要素的产权不清晰、不健全，市场交易就无从谈起，结果往往是陷入“公共地悲剧”陷阱而过度开发利用，或陷入“公说公有、婆说婆有”纷争状态而难以有效开发利用，很难实现资源效益最大化和配置效率最优化。当前，由于农民财产产权关系不清，农村承包地的过度利用和闲置抛荒交织出现、农村宅基地和住房“一户多宅”和人去楼空、地闲叠加等问题突显，农村集体资产更是因产权不明或不固定，淡化了成员的主人翁意识，集体经济组织的市场主体地位也无法被普遍认可，出现了重分配、轻积累及分配不公的现象；由此而引发的产权纠纷、分配不公矛盾也时有发生，严重影响了农村社会的和谐稳定。这些问题的存在和出现，既有对农民确权不到位的原因，也有赋权不充分的因素。因此，抓实抓好推进农村确权赋权工作，是“使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用”。这一全面深化改革核心的内在要求，是促进农村土地资源和集体资产市场化配置的基本条件。

（三）推进农村确权赋权，是加快城市化健康发展的迫切需要

有序推进农业转移人口市民化，是党和政府实施新型城市（镇）化战略的一项重要而紧迫的任务。据统计，全国城镇常住人口城市化率已达53.7%，但户籍人口城市化率仅为35.7%，相差20个百分点；浙江省城镇常住人口城市化率达到64%，但户籍人口城市化率则只有32%左右，相差30多个百分点。虽然这是因浙江作为流动人口的净流入且主要流入城市的省，拉高了城镇常住人口数量，但全省农业人口非农转移进入城镇创业就业与户籍转移不同步、且低于全国平均水平也是不争的事实。转移进城农民不迁户口，既与原来严格控制、目前已日渐宽松的户籍管制政策有关，更与城市户籍的“含金量”不断降低、相对于农业户籍的优势发生逆转有关，因为传统农村财产和福利的享有配置体制依附和捆绑于农业户口。因此，有序推进农业转移人口市民化，固然需要加快推进城市公共服务均等覆盖常住人口来拉动，但同时也迫切需要通过确权赋权让农业转移人口享有物权化的、长期充分而有保障的农村财产权利来推动，建立健全农民经济权利长久化、社会权利属地化的管理制度，“一拉一推”缺一不可，从而让农民出得了农村、进得了城镇，更高质量、更快速度地推进“人”的城镇化。

（四）推进农村确权赋权，是加快推进农业现代化、促进农民持续增收的客观要求

在传统农业向现代农业的跃进过程中，农业从业人员占比的下降和农业适度规模经营发展是两个同步对应的普遍经验和规律。首先，发展适度规模经营，必须创新农村土地集体所有制的有效实现形式，落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权，而这客观上就必然要求通过农村土地确权赋权来满足。通过确权赋权，不仅可以让非农转移的农民放心地将承包的土地流转出去，而且也依法保护了土地流入农民和主体的经营权，使其专心从事农业。其次，发展适度规模经营必须在坚持家庭经营基础性地位的前提下创新农业经营方式，探索和推进集体经济的有效实现形式。因此，对推进资金资源资产等要素在更大范围、更高层次上的组合配置提出了新要求，通过确权赋权，有利于为要素组合方式创新铺好路、开好道，从而推进多种经营方式共同发展、融合发展、一体发展。再次，发展适度规模经营，必须把促进农民持续普遍较快增收作为核心目标。通过确权赋权，有利于让土地等财产流出或入股农民获得更多财产性收入，让经营主体获得更多创业经营收入，让雇工农民获得工资性报酬，从而实现利益相关者各方的持续普遍较快增收。

二、推进农村确权赋权改革存在的问题

尽管浙江省农村集体产权制度取得了积极进展，但总体上看进展还是初步的，赋予农民充分而有保障的集体财产权利上还有明显不足和很大空间。

一是确权登记尚未覆盖到位。无论是承包经营权，还是宅基地使用权和住房所有权，登记制度虽已基本建立形成，但登记颁证均没有实现全覆盖，存在“有物无证”或“有权无证”的现象，个别村还未落实二轮承包工作。在农村集体资产确股上，目前完成率还不到1/3。

二是赋权强能尚未根本突破。“三权”权能不全，离完整的物权权能还有较大差距。承包地主要限于占有、使用、收益和经营权流转，经营权的抵押、担保权能尚未在全面赋予，入股也仅限于农民专业合作社；承包经营权未赋予如同宅基地一样的长期使用权，缺乏抵押、担保及有偿转让退出权。宅基地使用权和住房所有权的抵押、担保、转让试点尚未取得成熟经验，在权能的广度和深度上还有较大局限性。集体资产股权，大多还停留在股份占有、收益分配凭证上，虽明确可以继承、流转，但一些地方的股权实行动态管理，难以流转和继承；质押、担保在面上也未取得突破。

三是流转交易市场尚未普遍建立。缘于“三权”权能的不完整，“三权”权能的价值难以有效显现，加上公开交易平台建设的不足，流转交易市场难以有效形成。

四是制度体系尚未有机统一。土地、住房等不动产统一登记制度未形成。需要高度重视这些不足和问题，进一步认识深化农村“三权”改革在健全和完善城乡一体化体制机制中的重要意义，增强推进农村确权赋权改革的责任感和使命感。

三、推进确权赋权改革，保障农民财产性收入的措施

（一）全面推进农村土地承包经营权确权赋权

1.推进确权发证。围绕加强土地承包经营权登记管理，坚持“扫尾”与“提升”并举，推进土地承包经营权证全面发放到户和登记簿全面建立健全。以二轮土地承包工作为基础，清理核实农村土地承包档案资料，全面摸清应开展未开展二轮承包、应发未发权证、应建未建登记簿情况，并将具体情况明细到村到户。以推进权证全面发放到户为重点，对由于各种原因未开展二轮承包的村社进行扫尾，要以确权确地为主、确权确股为辅，依法做好“补课”工作；对已开展二轮承包但未颁发权证的村社，要在核实的基础上依法颁证到户；对权证留在村组以上组织保管、未发放到户的，也要在核实后发到承包农户手中。以加强登记管理为核心，以二轮承包“扫尾”应发未发的权证颁发为主要对象，按照登记要素齐全、登记内容准确、登记程序规范的要求，依法建立健全土地承包经营权登记簿，切实做到承包合同、承包经营权证、登记簿记载的事项相一致。

2.推进稳制活权。围绕落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权，在推进承包地确权发证、稳定农村土地家庭承包制的基础上，坚持依法自愿有偿原则，切实保障土地经营权流转权能，积极引导和推进土地经营权规范有序流转。健全和完善土地流转价格形成机制，鼓励采用稻谷等实物计价、货币结算相结合等方式确定流转价格，力求客观实际地动态反映流转土地价值；引导和鼓励采用委托流转、股份合作等方式整畈整组整村推进土地流转，进一步探索土地承包经营权入股发展农业产业化经营的有效实现形式，实行“保底租金+利润分红”的分配机制，让农民更好地共享农业现代化成果；健全土地流转服务体系，规范和提高流转的合同签订率和鉴证率，总结和推广流转后土地经营权颁证制度、流转风险保障金制度和土地流出农户社会保障制度。强化对流入方土地经营权的保护和流出方收益权的保障，切实增强促进流转的推力和拉力；加强对土地流转主体、面积、价格、用途的监测，对符合方向和要求的给予政策支持，对违法违规行为予以及时纠正，切实防止损害农民权益、防止改变土地用途、防止破坏农业综合生产能力。

3.推进赋权强能。围绕落实赋予农民对承包经营权抵押担保权能的要求，切实增强土地经营权贷款融资功能。目前有些地区已经探索出土地经营权抵押贷款的成功经验，这就需要完善抵押贷款办法，巩固成果、扩大覆盖面。有关部门要尽快制定土地经营权抵押担保具体办法。

（二）全面推进农村集体资产股份合作制改造

以推进村经济合作社股份合作制改造为核心，着力建立健全归属清晰、权责明确、流转顺畅的现代农村集体经济组织产权制度，赋予农民充分而有保障的农村集体资产股权。

1.抓好确权确股。在对村经济合作社全面清产核资的基础上，科学界定集体资产财产权益的享有成员，将资产折股量化到人，建立健全股东（代表）大会、董事会、监事会和相应治理制度，从而将村经济合作社改造为（村）股份经济合作社。具体需要把握四个方面的工作环节与要点：一是把握折股量化的资产范围。一般以能带来经济利益的、可货币计量的经营性净资产为限，以此名义代表集体总资产股本额，实行“确权确股确股值”。对经营性净资产较少或没有的经济薄弱村，可暂不明确量化资产的货币计量额，只明确股份份额总数，即只“确权确股不确股值”。二是把握折股量化的股种设置和享受对象。一般设立人口股和农龄股，不设集体股，但根据需要可增设现金募集股等股种。除人口股外，其他股种原则上没有包括选举权、被选举权在内的投票决策权，只享有分红权。与股种设置相对应，依法依规界定各种股种的配置对象，按照依法能享全享、可享尽享的“广覆盖”原则，推进有差别的普惠式改革，以有效化解相应矛盾纠纷和历史遗留问题，合理保障农嫁女、农转非、戤社户（自理口粮户）、蓝印户口、小城镇改革户籍迁移等弱势群体、特殊群体的股份权益。三是把握股权管理的基本要求。对量化到人的股份实行静态管理，生不增、死不减、可继承，以适应户籍管理制度改革和人口迁移流动的需要，为推进农民经济权利长久化和社会权利属地化管理夯实基础。四是把握确权确股的工作原则。坚持公开公平公正，发扬民主，做到于法有据、于理有措，法律法规政策有明确规定的，按规定办；法律法规政策没有规定的，按照复杂问题民主化、民主问题程序化的要求，依靠广大农民群众的集体智慧，民主讨论、民主决策办事。

2.抓好赋权强能。在确权确股的基础上，有序赋予股权继承、流转（有偿退出）、抵押担保等权能。对继承权，要全面赋予静态管理的股权；对流转权，允许在股份经济合作社内部流转，并根据所在社区城市化发展进程，逐步向社内外全面流转放开，推进有偿退出机制的建立健全，但不得退股提现；对抵押担保权，各地要积极开展试点，学习借鉴先进地区的股权质（抵）押担保贷款的做法与经验，适时制定合理的股权抵押担保办法。

3.抓好管理发展。坚持把确股赋权作为股份合作制改造的第一步，积极推进改革深化和集体经济发展。股份经济合作社要建立健全以集体资产保值增值为主要内容的经济责任制，并积极探索实施职务配股制、经营班子年薪制、风险抵押金制、外聘职业经理人和独立董事制，不断推进股份经济合作社治理体系和治理能力现代化；引导股份经济合作社采取渐进式的项目制、公司化改革，鼓励农民（股东）、相关市场主体与股份经济合作社探索发展股份合作经济或混合所有制经济。

（三）全面推进农村宅基地使用权和住房所有权确权登记

以落实农户宅基地用益物权和农村住房财产权保障为方向，加快推进农村宅基地和住房的确权赋权。通过对农村宅基地使用情况的调查摸底，分类制定落实农村宅基地确权登记发证相关政策，处理宅基地历史遗留疑难问题，保障农户宅基地用益物权，探索建立农村宅基地跨社置换、有偿退出、有偿使用机制。

（四）加快构建农村产权流转交易市场

以确权赋权为基础，同步推进农村产权流转交易市场建设。在流转交易平台建设上，要依托县、乡两级现有公共资源交易中心、农村集体“三资”管理服务中心或土地流转服务中心，坚持整合改造与拓展提升相并举，加快建设县、乡两级联通一体的农村产权交流服务中心。在流转交易内容设置上，要积极开展集体建设用地使用权、农村宅基地使用权和住房财产权、集体经济股权等流转交易试点，逐步将依法可交易的农村土地（包括耕地和林地）承包经营权、集体建设用地使用权、农村宅基地使用权和住房财产权、集体经济股权和其他依法可交易的农村产权等纳入统一流转交易平台，形成有场所、有评估、有服务、有登记、有监管、有制度的流转交易格局，确保农村产权流转交易公开、公正、规范运行。

参考文献：

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[2] 王金宝.推进土地确权登记颁证激发农村内在发展活力[J].农村工作通讯，2014，（2）.

[3] 中共绍兴市柯桥区委.推进确权赋权改革 激发农村发展活力[J].政策望，2014，（8）.

[责任编辑 刘娇娇]