农村社会养老保险

任洁

摘 要：我国农村社会养老保险制度经历了两次变迁，第一次是传统农村社会养老制度，经历了萌芽、探索和曲折发展三个阶段，为新农保的出现积累了丰富的实践经验；第二次是新型农村社会养老保险制度，而且目前我国仍然在这方面不断总结教训，积极进行探索与创新。通过对两次制度变迁的总结与评述，了解我国农村社会养老保险的实际情况与政策实施效果，挖掘两次变迁的发展特点、存在的缺陷与需要完善的方面，为我国新农保的不断完善提供针对性建议。

关键词：传统农村社会养老保险；新型农村社会养老保险；制度变迁；社会保障；发展对策

中图分类号：F840 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）21-0049-05

回顾六十年来（1956—2016年）农村养老保险制度的曲折发展历程，不难发现，在发展初期我国仅仅将农村养老保险作为政治的附属物，直到1986年“沙洲会议”确定了农村社会保障建设的主要任务，并在此基础上展开全国范围内的农村社会保障制度建设探索。六年之后，1992年民政部颁布《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，现在普遍称之为传统养老保险，在全国范围试点和推广并取得一定成效。由于传统养老保险本身存在一定的缺陷，随着时间的推移，问题逐渐凸显，1998年以后传统养老保险进入整顿规范时期，参保人数逐年降低，最终于2002年被新农村社会养老保险取代，即十六大以后我国农村社会养老保险制度正式步入正轨。

一、我国传统农村社会养老保险制度变迁历程及评述

1.萌芽阶段（1956—1986年）。新中国成立初期，农村家庭养老为主要的养老保障方式。1952年经过三年的经济恢复，农民收入的增长，提高了农村家庭抵御风险的能力，稳固了家庭保障的实力。虽然在这一时期尚未出台有关农村社会养老的政策措施，农村养老以传统的家庭保障为主要形式，政府对于农村养老没有强有力的政策支持和财政支撑，但其仍然对这一问题思考颇多，结合各方面因素为农村养老寻找突破点。随着集体经济的发展，平均主义的分配制度在实践操作中起到了潜在的社会保障制度的功能，其中便包括农村养老保障。如《高级农业生产合作社示范章程》中有所强调的问题：“农业生产合作社对于缺乏劳动力或者完全丧失劳动力，生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的社员，在生产上和生活上给以适当的安排和照顾，保证他们的吃、穿和柴火的供应，保证年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他们生养死葬都有依靠。”文中提到的五方面保障，即为此后众所周知的“五保”。一部分无劳动力的农民开始享受到来自国家的福利政策，我国农村养老开始了以“家庭保障为主，五保制度并行”的保障模式，同时我国城乡“二元化”的社会保障制度进一步固化。

人民公社“三级所有，队为基础”的集体经济在1978年开始的农村经济体制改革中被家庭经济所取代。随着农村经济体制的变革，给农村发展带来一系列的变革：商品经济在农村发展起来、计划生育的实施、人口结构的变化等等，这些变化均成为诱致性制度变迁的重要原因。

2.探索时期（1986—1992年）。随着农村集体经济的逐渐缩小，“五保户”再次回到家庭之中，但此时的农村家庭已与往日大不相同——家庭结构大大缩小、家庭价值观念也有了极大的变化，社会中出现了大量的家庭冲突与矛盾，为了缓解农村家庭的养老负担，我国开始探索农村社会养老。1986年10月沙洲会议确定了农村社会保障建设的主要任务；1987年对于建设农村社会保障制度的探索在全国蔓延开来，在山东、北京、上海等地1 000多个经济条件较好的县进行农村社会养老保险的试点。截至1989年底，800多个乡镇建立起以乡镇、村为单位的养老保障制度。

这一阶段是我国农村社会保障制度的初步探索，尽管取得了一定的成就，但从中反映出的问题更值得关注。首先，缺乏统筹。农村社保试点是以村镇为单位开展的，只有乡镇办法和村规民约，各村之间制度混乱，注定不能长久维持。其次，资金筹集方式存在问题，大部分农村养老保险资金来自集体，导致集体负担过于繁重，相比之下村民不投入资金只享受成果，违背权利与义务的对等原则，这样的筹资方式只会给村集体带来越来越大的资金压力，最终沦于失败。最后，资金的增值方式过于落后，资金增值缓慢，老龄化大潮来临之时会出现资金不足的危险。

3.曲折发展（1992—2002年）。1992年民政部颁布《县级农村养老保险基本方案》，此次试点吸取了之前以村、乡镇为单位实施农村社会养老保险的教训，走农村不同职业人员社会养老保险制度一体化方向。根据《县级农村养老保险基本方案》的指导，民政部先后在山东省和武汉市发展起来农村社会养老保险制度，此后，江苏、河北、福建、上海等地也相继发展起来。数据显示，到1997年底，全国已有8 280万农民参加，累计140多亿元，其中55万农民已经领上养老金（民政部《民政事业统计数据》，2002）。

但好景不长，由于银行利率自1996年来连续下调，实际收益达不到投保人目标期望，这个完全靠个人缴费的农村社会养老保险遭遇极大的压力。直到2002年底，农村参保人数为5 462万人，相较1997年年底参保人数缩减了将近一半。

我国传统的农村社会养老保险的探索过程是社会保障制度第一次变迁中的一部分内容，凸显出典型的路径依赖的特点。路径依赖这一概念源于生物学，诺斯则用来描述以前的机制对当前和未来的影响。首先，由于经济体制的限制，生产系统与社会保障系统无法分离。计划经济时期集中统一的原则下，国家往往将生产和社会保障集中于同一项计划之中，想办法使生产系统实现社会保障系统的目标，没能将社会保障视作单独独立于生产系统之外的、具有自身逻辑性和规律性的制度体系。在1956年前后我国的社会保障可以用“扶贫”和“救灾”两个词语概括，显而易见的是这个时期的社会保障系统被融入生产系统之中了。到了高级合作社完成后，社区性社会保障由于其所带来的报酬递增效应而出现如“五保”供养制度、合作医疗等等为农民的生活提供了一定的保障，但仍可发现各项制度具有路径依赖的特点。其次，二元化的社会保障制度结构。由于户籍制度的限制，农民不能享受到与城市户口相同的社会保障政策，因此农村养老模式普遍为家庭保障，依靠农村大家庭的分工劳动来保证对老人的养老和对下一代的抚养。农民为了保障家庭养老代代延续仍然坚持养儿防老和土地供养，这种典型的路径依赖时刻制约着我国社会保障制度的创新与发展。传统的农村社会养老保险是“保富不保穷”的筹资完全依靠农民本人的商业保险形式，相较于同时期的城镇则是以个人储蓄和社会统筹相结合的方式，因此农村社会养老保险只有个人账户，而城镇则有“个人账户+社会统筹”。甚至，缴费标准不贴合实际，农民无力缴纳；到期发放的金额养不起参加保险的农民。

种种缺陷造成了传统农村社会养老保险的失败，但也为继续建设新型农村社会养老保险的探索提供了颇多启示：第一，应当破除城乡二元社会保障制度结构的藩篱，坚持城乡统筹的整体观。在城市和农村的社会保障制度建设方面应当保持结构上的一致性，以保证城市和农村之间养老保险关系的转移和接续及劳动力的自由流动；保持村与村之间社会保障制度的一致性，以保证农村之间养老保险关系的转移和接续，农民在农村的流动。归纳起来，我国应当建立全国范围基本一致的社会保障制度框架，各省各地区乃至镇、村都应当包括在制度框架之内，在实践中根据不同的实际情况实地调整方法手段，努力破除制度上和结构上的城乡差异，实现劳动力的快速流动和人们的便捷生活。第二，确立政府的主导地位。传统农村社会保险制度建立在以村为单位的基础之上，之后吸取教训搞试点“由点到面、逐步发展”，均以失败告终。留给我们的启示就是，要定位好政府在农村社会养老保险探索中的责任，应当根据试点地区的实际问题提供财政支持、组织实施、管理监督等等。

二、我国新型农村社会养老保险制度探索及评述

从2009年起开展新农保试点工作，国务院出台《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发办[2009]32号），凡是在试点地区内的年满16周岁、非在校生、未参加城镇职工养老保险的农民均可自愿参加。在中央政府的统筹领导下，第一批试点地区新农保工作进展顺利；2010年开展对于西藏、青海、甘肃、云南等贫困地区的第二批试点也初具成效，同年《社会保险法》颁布，为新农保的全面推进提供法律保障。我国农村社会养老保险步入正轨，不断完善社会保障制度建设，越来越具有明确的建制理念和目标定位。2014年国务院印发《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，提出到“十二五”末，在全国基本实现新农保和城居保制度合并实施，并与职工基本养老保险制度相衔接；2020年前，全面建成公平、统一、规范的城乡居民养老保险制度。其实施成效显著，据人社部发布的《中国社会保险年度发展报告2014》显示，2014年末全国养老基金累计结余3.56万亿，其中，城镇职工养老基金累计结余3.18万亿，城乡居民养老基金累计结余3 845亿。随着人口老龄化进程不断加剧，基金规模不断扩大，保障基金安全的任务越来越重，迫切需要强化对基金投资运营的管理和监督。其中，保险资金和养老基金是资本市场投资的长期性基金；而养老基金比保险资金还要稳定，养老基金几十年不用考虑流动性的问题，是发现市场价值和实施价值投资的本源所在。因此，我国对于庞大的基金的风险防控和保值增值出台了具有针对性的政策：一是2015年8月17日国务院发布《基本养老保险基金投资管理办法》（国发[2015]48号），这是我国养老保险制度改革发展史上的一项大事和重大突破，标志着数以万亿计的基本养老保险基金即将在中国资本市场上横空出世，并将成为促进中国经济持续增长强有力的助推器和实现养老保险基金的保值增值的重要途径；二是2016年3月28日，国务院正式发布《全国社会保障基金条例》，这是首次以国务院条例级别明确社保基金运作规范。《条例》根据《社会保险法》的规定，对基金的筹集、使用、管理运营、监督等环节做出进一步规范，保证基金安全的前提下实现保值增值。

直至今日，农村社会养老保险制度的第二次变迁仍在进行之中，相较于第一次变迁过程中政府制定政策的随意性、临时性及非连续性的特点，探索出了新制度、新体系——与社会生产系统相分离的具有自身发展逻辑和规律的独立的制度体系，具体表现在：一是新型农村社会保险制度的筹资原则是“个人缴费、集体补助、政府补贴”，这种方式既调动了农民参保的积极性，又不至于因为缴费标准过高而使农民望而却步，“缴得起”是新农保保障有效性的要求，也是决定其成功与否的关键。二是制度的统一性和灵活性相结合。总结第一次制度变迁时的教训，我国开始建立统一的社会保障制度框架，地区政府可以在主制度框架内根据本地区的实际情况指导社会保障事业的各项工作，如苏州模式——“农保转城保”和“老年农民养老补贴制度”、北京城乡衔接和转换的养老制度、安徽霍邱的“粮食换保障”等等。通过实行新型农村社会养老保险，农民也和城市居民一样开始享受政府带来的关于生活各方各面的保障，提高了地方政府的创新能力，缩小了城乡的二元化差异，便于新型农村社会养老保险的推广和普及。三是探索新的保值增值途径，加强对基金的投资管理。长期以来，国家对于基金的投资管理不够深入，投资方式只有两种——存入银行和购买国债。这样的投资方式很难保证资金在通货膨胀的背景下实现保值，增值就更不必多说。2015年国务院出台的《基本养老保险基金投资管理办法》借鉴国际上的成功经验，对养老保险基金进行市场化、多元化投资运营，使养老基金成为调控国家劳动力成本的重要工具，促进金融市场的稳定。同时，国务院出台的投资政策也有利于养老保险基金的风险防范，避免侵占、贪污、挪用基金及基金贬值等隐形损失的增加，通过明确投资原则及范围等方面的制度保证基金的安全，同时实现养老基金的保值增值。

新型农村社会养老保险的主制度框架大体已经形成，尽管新农保制度取得了一定的成果，但也在运行过程中发现了不少的缺陷：一是农村养老形式单一，具有典型的路径依赖。农村家庭结构越来越小化，从前的四世同堂如今很少能够见到，往往在农村也会像城市一样出现一个家庭赡养四位老人的情况，作为普通的农村家庭无力负担如此沉重的养老任务，这些问题极易影响家庭中老人的生活质量。二是制度本身缺乏法律的支持，虽然我国出台了不少关于农村的发展现状的政策，但不具备法律的强制力，实际操作往往取决于长官意志。三是制度转移衔接不通畅，不同地区的农民保障范围、原则、内容上有极大的差异，造成部分农民心理上的不平衡及政策上的不配合。

三、建立新型农村社会养老保险制度的对策

在主制度框架内的修改和完善不是一朝一夕就能够完成的，第二次制度变迁虽已拉开帷幕，但完成之日尚未确定。唯有坚定信念，制定明确的计划和方法，一步步打破路径依赖的影响，在实践中获取成功，在过程里总结与改正。

1.确立中央政府在新型农村社会保险制度建设中的主导地位。一是强化中央政府的立法功能，如上文所述我国有关新农保的法律目前只有《社会保险法》中有所涉及，并没有一部专门针对新农保的法律出台，数亿农民参加新农保没有法律做后盾，大多数农民参保没有积极性，总怕政策变化导致之前交的保险全部作废，怕自己交了几十年新农保到期领取养老金时政府不兑现，怕几十年后发放的养老金数额随着经济发展通货膨胀等因素的影响其现值小于目前所交的新农保金额，这“三怕”构成了农民不愿参与新农保的主要原因。因此，法律层面上的稳定性和强制性是我国农村社会保障制度所急需的，也是参保的数亿农民所迫切希望的，有了法律上的强制性保障，农民才能放心将钱交给经办机构，对于新农保的态度也会随之转变。我国应结合国内外的社会保障发展经验及未来国家发展趋势，尽快颁布《社会保障法》以满足社会各个阶层的不同需求，这是迫切需要的、刻不容缓的，是我国发展到现阶段急需出台的一项法律，否则将制约我国经济的健康发展和社会的安定繁荣。二是强化中央政府的规划、组织功能，在新型农村社会养老保险制度建设问题上中央政府应当注意防止制度碎片化的同时在主制度框架内给予地方政府适度的空间，明确新型农村社会养老保险制度的整体性和灵活性，使地方政府在统筹工作中充满活力，方法和措施的制定充满创造力和实践性。三是尽快提高统筹层次，目前我国的新农保的统筹层次为县级统筹，层次过低，严重影响新农保的转移和续接工作，降低经办机构的工作效率，浪费时间、精力和资源。因此，政府应出台新型农村社会养老保险制度与其相关政策间的衔接办法，加快新农保在不同地区间的转移和续接的速度，并预留制度接口为统筹城乡社会保障制度提供方便，有利于城乡社会保障一体化目标的实现。在此基础上，提高社会保障制度的包容性，对于不能参加城镇基本养老保险的人员，将其尽量纳入到农村社会养老保险中来，在省级范围内实行统一的衔接办法及基金结算办法，力争实现社会养老保险在制度上的全覆盖，使每一位公民都能享受到制度政策带来的保障。

2.加快配套设施建设、完善制度服务。制度服务是需求诱致性制度变迁的动力之一。与新型农村社会养老保险相配套的各项设施的不断完善与升级改造，使得新农保制度服务相应地获得极高的效率和良好的信誉。优质的服务才能换回人民的满意，人民的满意度高了，政策实施起来自然畅通无阻，加快配套设施的建设能够保证农民更为积极地参与新农保，完善的制度服务亦使农民对于养老金的发放更有信心。强化农民对于新型农村社会养老保险制度的制度服务认可，农民对于该制度的需求随之加大，从而增强需求诱致性制度变迁的动力，促进新型农村社会养老保险制度变迁的进程，影响其变迁的方向和路径。一是中央政府应引导地方建立、完善信息系统的建设，信息系统是新农保的一项重要的配套设施，将参加新农保的人员统计起来，方便保存记录和调取资料，政府在信息系统的建设方面应当为地方提供足够的资金支持和技术帮助。二是地方政府应当以提高工作效率为目标，在建立信息系统时，将新型农村社会养老保险的基本数据库建立起来之后应实现数据库与公安、民政等部门的无缝衔接与信息共享，便于在工作过程中便捷地实现信息的采集与调取，节省调查时间，提高工作效率。三是在统筹层次内应加强统筹发展城乡社会保障制度，逐步使城市与农村的社会保障制度体系趋于统一。在具体操作过程中可以将新型农村社会养老保险的基础数据库与城镇职工基本养老保险的信息系统衔接起来，共存与同一个信息系统之中，为以后对于二者数据的整理与统筹留下空余，也为城市与农村人口的流动时新农保的转移和续接提供便捷。四是对经办人员进行上岗培训以培养其较高的业务素质，经办人员队伍的强大才能使经办机构声誉好影响范围大。优秀的经办人员要吃苦耐劳、爱岗敬业，同时还要对每一位参保农民认真负责、耐心服务，在农民心中树立良好的职业形象和机构形象，让农民信得过、愿意办、放心交。另一方面，经办机构应明确经办人员与服务对象的配置比例，以保证经办人员服务的质量，实行规范化的服务流程和操作程序，达到基层经办机构规范化管理目标。

3.依靠市场和社会力量建立农村社区养老。“上门服务”和“社区日托”是农村社区养老的主要形式，农村社区养老就是指农村老年人在家庭中安居，社区为老年人提供生活照顾等服务的一种养老方式，它既实现了老年人的愿望——可以在家中安度晚年，又借助了社区的力量对老年人进行生活上和精神上的照料，能够极大地减轻家庭的养老负担。但是，这种养老形式当前在我国农村并不普遍，甚至在农村里有很多老年人为减轻大家庭的负担而选择自杀，社区养老的推广将会大大减少此类情况的发生，有利于促进社会安定繁荣、保障人民幸福安康。如果政府能够将市场、社会的力量重视起来，并充分地发挥，我国的农村养老问题将出现全新的美好的局面。通过市场和社会的力量来建立农村社区养老不但可以使政府的养老负担大大减轻，同时也使农村家庭的负担减轻不少，有利于农村劳动力的流动，加快城镇化发展进程。具体操作过程描述如下：中央作为主导力量，充分地发挥政府、市场、社会等各种力量，通过责任让渡、财政转移支付等方式赋予社区一定的服务能力，这样农村社区养老将会在全国范围内迅速发展起来，甚至成为未来农村极为重要的养老形式之一。这种通过“政府购买养老服务”的方式，效果远远好于原始的政府出资修建养老院，传统的养老院需要劝导老年人住进养老院，在生活上虽然获得了帮助，但农村老年人在思想上还是不愿意离开自己的家，因此在精神上得不到慰藉，这种传统形式的养老机构缺点是出资多、效果不明显。相较于农村社区养老来说，“政府购买养老服务”的方式更为先进，也更有效率，政府通过竞标的方式将政府购买服务的财政拨款下发给中标的非政府组织，既易于监控又具有激励性质，促进社会福利经营的“多元化”发展。政府为主干，社会各方积极参与，实现了社会福利的形式多样化、对象公众化、服务社会化、运作市场化，达到财政支出效应最大化目标，形成了政府—社会—市场三方面的良性互动。

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Abstract：Chinas rural social endowment insurance system has experienced two times of changes.The first is traditional rural social pension system，it experienced three stages：germination，exploration and tortuous development.The new rural social endowment insurance system appeared to accumulate rich practical experience from the traditional one；the second is the new rural social endowment insurance system，China is still working on the new rural social endowment insurance system by summing up experience，exploring and innovating.Through the summary and review of system changes two times，we could understand the actual situation of the rural social endowment insurance in China and the implementation effect of the policy.Ry excavating the characteristics of the development，defects and place to be improved of the two changes，we can put forward countermeasure for a better new rural social endowment insurance system.

Key words：traditional rural social pension system；new rural social endowment insurance system；institutional change；social security

[责任编辑 刘娇娇]