上海新型城镇化农业转移人口市民化探析

■ 李慧君 Li Huijun

上海新型城镇化农业转移人口市民化探析

■ 李慧君 Li Huijun

文章借鉴国外城镇化发展经验，通过对新常态下上海服务型政府指导下的农业转移人口市民化的发展路径、制度创新、成本测算等方面进行研判，旨在从不同层面提出有序推进上海农业转移人口市民化的政策建议。

新型城镇化；农业转移人口市民化；政策建议

1 新常态下新型城镇化的内涵

《国家新型城镇化规划（2014-2020）》是在“全面深化改革与创新发展”背景下，指导全国城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性规划，对城乡发展和城市规划工作提出了新的要求。新型城镇化的进步主要体现在：①特别强调以人为核心，认识到城镇化本质上是人的城镇化；②把视角更多的放在农村，指出城镇化必须兼顾城乡两利；③更强调新形势下城镇化建设内在质量的全面提升，将其打造成为品质较高的宜居宜业之城。

改革开放以来，我国城镇化道路的主要特点是农业转移人口大量进城，城市规模快速扩张，是一种典型的“增长型”城镇化模式。作为海纳百川、预建全球城市的上海，外来人口已成为其常住人口增长的主力军。但负面效应也随之而来：一是农业转移人口虽实现了就业的非农化，却没有实现农业转移人口身份的市民化，即“流而不迁”；二是未建立围绕农业转移人口的城镇住房保障体系；三是受户籍制度、就业政策和社会保障政策等多方面制度的排斥，外来农业转移人口的身份转化存在困难[1]；四是农业转移人口城市归属感低。

这对上海的新型城镇化建设提出了新的要求。为适应新形势的变化，上海城乡规划工作也应突破传统的“就空间论空间”的思维模式，创新规划理念、丰富规划内涵。

2 城镇化的国际经验

2.1 英国政府调控的城镇化

英国是城镇化最早也是城镇化程度最高的国家之一，人口密度约248人/m2。这主要得益于18世纪中后期英国工业革命的推动。

2.1.1 发展进程

英国城镇化初期的圈地运动破坏了农业生产力，使英国政府认识到农业是推进城镇化发展的基础。英国城镇化在产业支撑方面创造了一种以乡村为依托，重点发展以农业为加工对象的离土不离乡的乡村工业发展模式。立法是英国城镇化发展的一个利器。自1909年颁布第一部《住宅、城镇规划条例》以来，英国通过法律、政策和各种规划体系对城镇化进行引导[2]。

2.1.2 特点分析

回顾英国城镇化建设的历程（表1）可知，其城镇化推进政策主要依靠的是政府引导、市场运作和公众参与。其城镇化发展最早也是程度最高的经验主要有以下几点。

（1）重视城镇化发展进程中市场机制的作用。如英国政府成立了城市振兴局，其性质为政府下属的“企业化”机构，职责是通过市场机制整合和盘活国有资源，控制了英国80%的国有土地。它会先期介入城市建设，制定高质量方案并进行示范性的开发建设，吸引社会资本，并参与协调政府、社区、公众以及开发企业的多方利益，特别注重保护公众利益。

（2）夯实农业发展基础，促进城乡统筹发展。圈地运动使英国政府认识到农业发展是推进城镇化的前提。从《城乡规划法案》（1948年）生效起，英国强化农业主体地位，严格控制农地开发。农业的稳步发展为工业化、城镇化提供了发展的基本动力。

（3）注重通过规划立法，规范引导城镇化发展的方向。城乡规划立法强化了政府宏观调控的作用，为政府用强制性规定和规划立法来干预、调节、规范、引导城乡的有序建设和发展发挥了保障作用[3]。2004年新修订的《城乡规划法》，将原来的指导性地区规划上升为立法性规范。

2.2 日本政府主导市场推进的城镇化

日本人口密度约338人/km2，且资源相对匮乏。但通过工业化、城镇化和农业现代化协调发展的模式，日本实现了高度城镇化（约91%）和农业转移人口高质量市民化。

2.2.1 发展进程

日本的农业富余劳动力转移始于明治维新时期。到20世纪20年代，日本第一产业从业人员比例降至50%左右。两次世界大战期间，日本农业转移人口市民化进程处于停滞时期，且农业劳动者的比例退回到20年代的水平。目前，日本从事第一产业的人员占比不到5%，已达到了高度城镇化和农业富余劳动力的成功转移（表2）。

表1 英国城镇化进程分析

表2 日本城镇化进程分析

2.2.2 特点分析

日本城镇化进程晚于英国和美国，但城市化快速发展时期大约仅用了40年（1935～1975年，城镇化从32.7%升至75.9%）。相对于欧美国家，日本城镇化是典型的政府主导市场推进的城镇化模式。

（1）政府主导型农业转移人口市民化模式。政府通过优惠政策促进工业化发展，并通过土地政策改革和发展现代化农业，转移大量农业富余劳动力，且通过制定相关法律保障农业转移人口的权益和待遇。

（2）工业化、城镇化和农业现代化协调发展。以工业化带动城镇化，农业化为工业化提供资本积累和劳动力资源。我国河南地区实行的“三化协调发展”即新型工业化、新型城镇化、农业现代化，与之相似。

（3）日本政府比较重视对农村、农业的投资。振兴区域经济带动了交通运输、文教体卫等发展，保障了农民权益。农村基础设施的改善加强了城乡间联系，促进了城乡一体化发展。

表3 政府对随迁子女业务教育的投入预算

3 农业转移人口市民化的概述

3.1 内涵特征

2009年12月，中央经济工作会议明确提出，“要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务”。农业转移人口的概念应运而生。我国在特定历史背景下形成的以“农业非农化”+“农民工市民化”为基本路径的“两步转移”的农业转移人口市民化模式。本文所指的“农业转移人口”包括进入城镇的农村外来人口、因政策催生的“失地农民”等，重点研究“农业人口”在突破原有城乡二元结构后如何实现向“市民”的真正转变，目的是为了积极稳妥地推进以人为核心的新型城镇化建设。

3.2 成本测算

长久以来，造成我国农业转移人口市民化进程缓慢的原因，主要是同城但不同权的户籍制度壁垒和公共成本支出。其中，农业转移人口市民化的成本主要是指这部分群体到城镇定居生活，并获得与本地市民同等公共服务所需的财政投入。从近期看，成本主要来源于随迁子女教育成本、医疗卫生、社会保障、住房条件改善等公共服务和基础设施等支出；从远期看，主要是政府对其退休后个人养老金的补贴（按目前的养老金发放办法）。

为简单直观地反映农业转移人口市民化的成本，本文从政府角度为农业转移人口提供与当前城镇居民标准相同的子女业务教育、医疗卫生、社会保障、住房条件改善和基础设施5个层面所需要的人均支出考虑，采用分类计算总和的方法得出解决农业转移人口市民化的人均支出。计算公式为：Per capita cost=A+B+C+D+E。本文成本测算时以上海为例，以上海市民享受的基本公共服务水平为参照，推算当转移人口享有同等公共服务时，政府在各项服务中应投入的资金情况（以下按常住人口2 415.27万人，外来常住人口981.65万人计算）。

3.2.1 随迁子女业务教育A

按照我国现行的教育政策，仅义务教育阶段的随迁子女会增加财政负担。随迁子女义务教育成本A包括生均预算内教育事业费和校舍基建费（计入基础设施建设费）。根据相关统计资料分析，在上海接受义务教育的外来流动人口子女总数占全市义务教育阶段学生总数的36%（2009年数据）。据《2015年上海市国民经济和社会发展统计公报》，上海外来常住人口数减少了14.77万人，同比下降1.5%（2015年末）。这是15年来上海首次出现外来常住人口负增长，学龄人口也会受到下降影响。

《国务院关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》（国发〔2015〕67号）中，对城乡义务教育学校的学生人均公用经费基准定额进行统一，东部地区普通小学650元/（人·年）、普通初中850元/（人·年）（上海按此标准）。按2015年上海学前与义务教育阶段的适龄学生人数212万计算，取35%作为参加义务教育的随迁子女人数，随迁子女业务教育A取28 500元（表3）。

3.2.2 公共卫生B

2014年，上海市医疗卫生支出303.46亿元，比上年增长14.6%。按常住人口2 415.27万人计算，人均为1 256.42元。到2011年，我国促进基本公共服务均等化的机制基本建立。目前，城乡基本公共卫生服务均等化筹资标准差异为2元/（人·年）。结合表4的分析，公共卫生领域政府投入资金B取1 250元。

3.2.3 社会保障C

该成本包括养老保险、医疗保险、低保、工伤、生育和失业保险。据统计，社会保障和就业支出为543.16亿元，人均2 249元。故社会保障政府投入资金C取2 250元。

3.2.4 住房条件改善D

满足农业转移人口的居住需求是实现市民化的重要条件。上海政府对转移人口纳入城镇居民住房保障的投入主要有：①为纳入廉租房的居民提供的补贴，按目前人均住房面积25元/（月·m2），按居住60m2房屋计算，年补助为14 400元；②建设廉租房的平均成本为3 000元/m2计算，按每户65m2、2.5人计算，人均成本为7.8万元。综合考虑，住房条件改善的成本D在1.5～8万元。

3.2.5 基础设施的建设成本E

农业转移人口长时间居住在城镇，事实上已经享受了城镇部分基础设施，且城镇基础设施不具有排他性。因此，农业转移人口市民化后，政府需增加公共投资以增强公共服务设施的服务能力，包括教育、医疗等设施。按2015年全市城市基础设施建设投资1 425.08亿元计算，人均5 900元。

3.2.6 综合成本测算

综上，Per capita cost=28 500+1 250+2 250+

(15 000～80 000)+5 900=52 900～117 900元。

根据中国社科院发布的《中国农业转移人口市民化进程报告》，目前我国农业转移人口市民化人均公共成本约为13万元。其中，东、中、西部地区人口转移的公共成本分别为17.6万元、10.4万元和10.6万元。此外，国务院发展研究中心对重庆、郑州、嘉兴等地农民工市民化的人均公共成本进行测算，分别为80 408元、77 361元和83 690元。由此可推，本文研究的上海农业转移人口市民化的成本取人均52 900～117 900元是较为合理的。

表4 政府对公共卫生领域的投入预算

4 上海农业转移人口市民化的制度创新

农业转移人口市民化不仅是地域、职业的转换，更重要的是价值观念、思维方式以及生活方式向现代化的转变，使农业转移人口在市民化的进程中实现人的现代化。市民化成本需要由政府和企业公共分担，其中政府主要承担公共卫生、教育、扶持和权益维护方面的投入，企业主要负担对转移人口的就业培训、权益保护、社会保障和住房条件改善。

前不久，国务院发布了《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》（国发〔2016〕8号），指出“要加快落实户籍制度改革政策、全面实行居住证制度、推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖、加快建立农业转移人口市民化激励机制”，并提出“将符合条件的农业转移人口纳入当地住房保障范围”。

对上海来讲，应加快户籍制度改革，完善现有的居住证制度，加强人口服务管理。

（1）构建适合郊区的居住证积分制度，吸引人才落户城镇。上海是我国首个对外来人口采用居住证积分制管理的城市，但全市积分采用统一标准，未对郊区形成吸引力。因此，可加强创新居住证积分制，增强郊区对人才的吸引力。如郊区可采取居住证满5年落户、企业税收前十的高层子女优先入学、来沪人员子女持证读书、幼升小积分计入等政策。同时，将居住证与公共服务、社会保险等挂钩，不同梯度的积分享受不同的政策和服务。

（2）健全市场化的人才引进机制，鼓励各类优秀人才落户。①聚焦重点领域，继续实施国家和上海市各类人才计划，加快培养科技创新所需的各类技能人才；②健全市场化的人才引进机制，营造事业成就人、机制吸引人、环境留住人的制度环境，吸引并鼓励各类优秀人才落户郊区城镇。

5 结语

农业转移人口是中国工业化、城镇化进程的重要力量，农业转移人口市民化是新型城镇化的实现方式和成熟标志。面向2040年，上海将以全球城市建设为目标，全面提升国际竞争力、可持续发展能力和城市创新能力。上海在农业转移人口市民化进程中必须加大户籍制度的改革力度，推进劳动就业、随迁子女义务教育、医疗卫生、社会保障、住房条件改善、基础设施等方面的配套改革，逐步形成农业转移人口与城市居民同工同酬、享受城市福利、有城市住房的制度体系。

[1]官锡强.基于马斯洛需求理论视角的新型城镇化的农业转移人口市民化的发展［J］.中国第五次人的发展经济学研讨会论文集,2013.

[2]沈玉.英国圈地运动对农民的影响新论[J].绍兴文理学院学报,2002,22(1).

[3]赵树德.英国城镇化建设的经验和启示[J].中州建设，2014(13).

Analysis of Transferred Agricultural Population Becoming Urban Population in New Type Urbanization of Shanghai

Aiming at proposing smoothly pushing forward the political proposal for transferred agricultural population becoming into urban population in Shanghai from different levels, this paper carried out analysis on development approach, system innovation and cost estimation for transferred agricultural population becoming into urban population under the guidance of Shanghai's service oriented policy in new normality referring to overseas experience on urbanization development.

net type of urbanization, transferred agricultural population becoming urban population, political proposal

2016-03-15）

李慧君，硕士研究生，上海经纬建筑规划设计研究院有限公司城乡规划总院规划师。