风险社会视阈下环境风险法律规制研究

杜晓雯，西安理工大学继续教育学院讲师，研究方向：法学教育。

风险社会视阈下环境风险法律规制研究

摘要：自从改革开放以来，我国经济得到了飞速的发展，但是同时环境安全问题也随之出现，经济发展与环境安全之间的矛盾日益突显。一旦有重大环境风险事件发生时，社会稳定就会受到严重的影响，很多时候甚至会对经济社会的正常发展带来巨大的阻碍。所以，为了让经济社会得到健康文明的发展，社会安定和谐，我们非常有必要对造成群体性环境风险的因素进行研究，因此本文从风险社会视角下，对环境风险的特质进行了分析，发现具有途径不明确、损失巨大、主观建构性和人为性的特点，但是针对重大环境风险，传统的方案已经无法适应当前的实际情况，所以应该针对当前环境风险的实际情况，以环境政策、公众参与、信息公开为内容，以程序为中心，构建全新的环境风险行政法治方案。

关键词：风险社会；法律规制；环境风险

中图分类号：D9126文献标识码：A文章编号：1009-5349（2016）01-0059-03

我国经济在近几年中得到飞速的发展，但是环境安全方面频频出现问题，这二者已经体现出了巨大的矛盾，如：对二甲苯（PX）项目、核电项目、焚烧垃圾项目等方面的建设，与经济的发展之间产生了巨大的矛盾，引发了不小的社会冲突。

我国各级领导和各级政府都非常重视重大环境事件，在对此类事件处理的过程中，政府采取的态度是分类处理，以尽快平息事态。比如，突发的事件被确定为突发性环境事件，那么相关部门就会通过财力、物力以及人力等资源来解决；当突发性事件被确定为群体性突发事件的时候，相关部门则会出动警力来维稳，但是如此一来则容易激化矛盾。

从当前发生的一些环境风险事件来看，相关部门的处理机制存在很多问题，很难得到人们的认可。虽然政府决策投入和建设一些项目，基本都是从经济发展的角度出发，但是如果遭到人们的强烈反对，政府就会停止该项目的建设。从这些现象中，我们可以发现，虽然我国政府非常重视解决环境风险事件，而且也动用了很多社会资源，但是却并没有取得良好的效果，这究竟是什么原因导致的呢？本文认为，由于人们对重大环境风险事件的认识不到位，对于其出现的原因以及在社会发展过程中担任的角色缺乏正确的认识，因此我们必须从风险社会的角度出发，来对重大环境风险事件进行探讨，深入了解其特征和扮演的角色，并在行政法原理的基础上对环境风险的发展趋势进行分析，制定有效的法律法规有效的控制环境风险，从而化解环境安全与经济发展之间的矛盾。

一、环境风险事件的法律视角

截至目前，我国各级政府和相关部门在处理环境风险事件的时候，一般都从群体性视角和突发性这两个视角来处理。

（一） 群体性视角

群体性视角是这几年来处理由于建设重大项目而导致的环境风险事件的一个主要视角。比如，政府在处理排污项目——启东市（2012）、钼铜项目——什邡市（2012）、PX事件（2007）的时候，不管是媒体还是政府，都是从群体性视角出发来进行定位，当对事件进行定位之后，然后再根据2000年公安部制定的群体性事件的处理规定、突发性事件的处理方法、集会游行示威处理方法等文件和规章精神来进行处理。[1]

截至目前，群体性事件仍然是一个争议性的概念，尽管很多学者都进行了研究，但是仍然没有得出统一的结论。群体性突发事件、治安事件，或者是紧急治安事件、突发事件、治安事件以及群众性事件都是群体性事件以前的叫法，总之群体性事件的定义具有非常强的时代性；而在西方，集合行为和集群行为被称为群体性事件。我国从2005年开始出现群体性事件的说法，李景田（中组部副部长）在新闻发布会上提出了关于当前改革过程中的矛盾问题，他认为我国目前已经进入到了非常关键的时期，各种矛盾都已经激化，很多群体性事件也随之发生，在他的发言中对以往出现的骚乱一词进行了修正，而用群体性事件来进行代替。[2]

当前，学术界众多学者都从权力的角度来对群体性事件进行定义，尤其是公众权利与国家行政权力之间的对抗与对立，这是很多学者考虑群体性事件的主要视角，很多学者在审视群体性事件的时候，都站在权力行使者的角度，都是为了让社会更加稳定，减轻和预防由于群体性事件而破坏社会的安全和秩序，使社会朝着一定秩序稳定发展。公安部于（2000）年制定了关于处理群体性事件的文件，在该文件中对群体性事件进行了定义，指出“聚众一起实施侵犯公私财产安全、公民人身安全、危害公共安全、扰乱社会秩序、违反国家规章、法规和法律的行为”称之为群体性治安事件。针对群体性事件的处理精神是：要正确认识群体性事件，要坚持长期把妥善处置和预防群体性事件放到社会稳定工作和维护政治稳定工作的重中之重，针对群体性事件要在心中树立一种长期作战的思想。但是这个规定中对群体性事件的理解比较浅显和片面，因此对于群体性事件的处理方法也就存在一定的偏差。我国一部分学者在对群体性事件进行研究之后，认为应该以社会管理者为着眼点，以“‘刚性稳定”为目标，[3]比较含糊地论述了如何才能消除由于群体性事件给社会带来的负面影响，如何预防和控制群体性事件，但是这部分学者没意识到群体性事件的社会性，群体性事件对于社会进步、社会发展、公民的政治参与都具有积极的作用。但是由于以前很多学者在研究群体性事件的时候都比较片面，因此导致以前的研究成果比较泛化且没有针对性，对于政府在进行预防和处理群体性事件的时候，无法起到参考作用。政府在处理群体性事件的时候由于没有科学的理论和实践性操作的引导，因此一般都会采用压制和暴力等方法，而没有采取更好的方法。比如，不管是在排污项目还是在钼铜项目的处理上，公众和政府都产生比较激烈的冲突，甚至还采用了一定的暴力手段，不断有流血事件发生在群体性事件中。针对政府部门处理群体性事件，我国很多学者进行了研究，认为要从平衡论的角度出发，要让国家行政权力和公众权利相互配合，从而通过创新行政法制度和公法来治理群体性事件，如此一来可以让对抗型、无序型群体性事件在萌芽期就消弭，同时也能通过较低的成本来解决群体性事件，可以顺利实现群体性事件的转型，逐渐让群体性事件朝着非对抗性和有序性的方向转变，从而保障和扩大公民正常参加群体性事件的权利，保障公民的合法权益，只有这样，有关部门在处理群体性事件的时候，才能有效化解社会矛盾，让群体性事件得到最有效的解决。[4]

如果把这种处理方式转移到处理环境性风险事件上，那么肯定也能深化对问题的认识。如果当环境性事件不断恶化，最后发展为群体性事件的时候，那么往往事件已经进入到晚期，此时再进行处理就需要耗费大量的财力、人力，对于前期和中期的重大环境风险已经不再试用。由于人们仍然没有意识到在公众参与、风险分配正义、风险意识启蒙与核心主体中“人为风险”的重要作用，所以才会以群体性事件的角度来处理重大环境风险事件。由于认识出现了偏差，因此在选择法律规制的时候才会出现价值上的偏差。

（二）突发性视角

国务院于2005年印发了关于突发环境事件的紧急处理预案。根据这个紧急预案，当突发事件符合该标准的时候，相关机构在进行处理的时候，就根据该紧急预案来处理，最大限度减轻和避免该事件带来的影响。此后，我国于2007年制定了应对突发性事件的方法，该方法是为了减少突发事件和预防突发事件的产生，消除、减轻和控制由于突发性事件给社会带来的严重危害，对处理突发性事件的行为进行规范，从而保障公民的人身安全和财产安全，从而维护社会秩序、维护环境安全、维护公共安全和国家安全。2005年和2007年出台的规定都可以作为环境事件的处理依据。[5]因此这些规定出台之后，很多政府都据此来建构紧急预案，从而处理突发性环境分先事件。不过相关部门在实际的处理过程汇总，却耗费了大量的时间，这完全不符合突发性的特点，也与紧急应对措施有较大出入。比如：PX事件处理过程耗费了9个月，通道环评事件处理过程耗费了21个月。耗费如此长的时间来处理这部分案件，本身就让应急预案失去了意义，也难以保证事件的处理效果。我国相关部门已经意识到了这方面存在的不足，因此2014年我国国务院对突发性环境事件的应急预案进行修订，重新诠释了突发环境事件的概念，认为由于生产安全事故、自然灾害或者污染物排放等因素，从而导致放射性物质或者污染物进入到土壤、水体和大气中，突然对公众的财产安全、身体健康以及环境质量造成了重大影响，或者破坏了生态环境，对社会造成重大影响，必须进行紧急应对的事件，称之为突发性环境事件。辐射污染事件、土壤污染、水体污染以及大气污染等等都称之为突发性环境事件。在这次修订的预案中对突发性环境事件进行了非常明确的定义，一般都是针对已经发生的事件进行应急处理，非常符合突发性环境事件的特征和本质属性，但是尽管紧急预案已经修订了一段时间，但是很多部门并没有对此进行深入解读，很多部门在解读该预案的时候，把这几年发生的环境事件都用该紧急预案来解读，这很明显是没有深入理解该应急预案。

二、处理环境风险事件新视角——风险社会

21世纪80年代，风险社会理论由德国非常著名的学者——贝克提出来，当该理论提出之后，迅速得到了很多学者的响应，从而现代社会科学的众多领域都进行了反思。风险社会视角一直都在幕后影响着社会和经济的发展，是一种潜在的风险，但是随着经济的发展，社会风险已经无法在幕后影响着经济发展，反之走向前台，成为公共舆论和政治议题的中心。风险往往是突变的，我们只有通过自反性现代化背景，才能对风险的特征进行准确的描述，才能真正意识到社会面临的巨大挑战。随着科学技术的不断发展，世界变得更加不可控制、更加不稳定、更加不可预测，科学技术不断发展，给人类累积了更多的科技知识，这虽然促进了人们生活质量的提升，但是同时也加大了技术和知识的控制难度，增加了风险发生的几率。现代风险与传统风险相比，出现了更多人为化。科技发展带来了风险的潜在化，风险一旦发生将会产生延展性的影响，而且这种影响具有不确定性和主观建构性。

本文研究的重大环境风险也属于现代社会风险的一种，这是由于经济发展所带来的潜在危险，是经济发展过程中必然会出现的一种风险。我们无法阻止重大环境风险的发展，我们能做的只能是有效的进行控制。当环境风险刚开始产生的时候，人们一定要正确认识该风险，对大众进行启蒙教育，然后当风险不断进行分配和流动时，人民才能主动参与，才能承担风险，并且最终协助解决该风险。

三、创新法律规制

由于当前的重大环境风险显现出了很多新的特点，传统的环境风险处理方式已经不再适用，只有积极预防重大环境风险事件的发生才是上策。当风险事件发生之后，无论我们采取什么样的方式，都会造成一定的不良后果。自从贝克提出风险社会之后，很多学者也相继进行了研究，对减少风险和控制风险进行了深入的分析和研究，从而从行政性风险规制的角度创新了很多组织和制度。不过这部分规制既没有完全按照传统的形式和理念，同时也没有形成被大众和法律所认可的新的规制方式。一方面，由于政府行政过多的干预，就会侵害公民的自由权利，从而导致过度的规制；另一方面，如果政府不作为，那么面对层出不穷的社会风险，就会没有明确的规制来进行规范。针对这两种矛盾，很多学者都从不同的角度展开了研究，一部分学者以问题和功能主义为中心，对于公众参与制度、信息的交流与公开都进行了积极的建构，试图“掌控”世界；另一部分学者兼顾行政法治规范和平衡风险的现实需要，对各种控制形式进行了创新，从而希望控制风险的各种规制都进入到一定的轨道。

近几年发生的群体性环境事件都是风险社会视角下的一种典型社会风险，传统的行政风险规制已经无法完全胜任该风险的规制，我们必须要制定一个新的规制来控制层出不穷的社会风险。根据众多学者的研究，我们进行总结时可以发现，他们都具有一种共识，都从建构程序为出发点，然后以公众参与和信息公开为处理风险的主要途径，以沟通、共识以及合作为目标，从而进行建构风险行政规制。但是即便如此，从已经发生的重大环境风险事件可以看出，当前我国的法律制度和行政风险规制都没有发挥其作用，从而使我国在重大环境风险面前陷入困境。

重大环境风险规制是一个新的种类，可以完善当前的社会行政性风险规制，该规制是一种补充，而不是一种例外，因此必须从过程、组织和理念等各个方面进行创新和再造，才能真正满足实践的需求。所以当前我国在构建重大环境风险规制的时候一定要充分考虑以下几个方面：首先，诉讼制度要便捷有效，要具有公益性；其次，对于公民的产于，一定要体现公民的合作、沟通和意见的表达，而且还要充分尊重并且突出在整个风险分配过程中公民所处的主体地位；最后，信息公开时，一定要在保障“知情权”的同时，积极探索新的功能，可以针对风险信息进行交流，这也是现代风险所具有的不确定和主观建构性所决定的。在层出不穷的重大环境风险事件中，司法救济一定要得到重视，特别是可以通过行政公益诉讼制度，让风险规制机关更加积极地在风险事件中有所作为。只有充分考虑以上因素，才能真正有效处理和预防重大环境风险事件。

参考文献：

[1]蓝华生.风险社会视阈下环境风险法律规制研究[J].中南林业科技大学学报（社会科学版），2015（09）：17-20.

[2]戚建刚、易君.群体性事件治理中公众有序参与的行政法制度研究 [M]. 武汉： 华中科技大学出版社，2014： 52-60.

[3]孙宝乐， 胡美灵.我国环境政策的演变分析与改进研究 [J].中南林业科技大学学报 （社会科学版），2014 （01）： 120-124.

[4]薛晓源 ， 刘国良 . 全球风险世界：现在与未来——德国著名社会学家、风险社会理论创始人乌尔里希·贝克教授访谈录[J]. 马克思主义与现实 ，2005（01）：44-55.

[5]成依怡. 论环境公益诉讼原告主体的多元化[J].中南林业科技大学学报（社会科学版），2013（04）： 98-102.

责任编辑：杨国栋