判别PPP模式在廉租房项目建设中的适用性
——基于VFM评价方法

张　锋，　王　莹

(西安建筑科技大学　管理学院， 陕西　西安　710055)



判别PPP模式在廉租房项目建设中的适用性
——基于VFM评价方法

张锋，王莹

(西安建筑科技大学管理学院， 陕西西安710055)

摘要：PPP模式参与廉租房项目建设中能有效解决政府资金短缺，转移风险及提高管理效率。然而对于PPP模式是否适合在廉租房项目建设中使用，国内并没有具体的定量化指导方针。文章比较分析了三种PPP模式在廉租房建设运营中的差异，基于物有所值(VFM)评价方法，以BOT模式为例研究了廉租房建设中的VFM两要素公共部门参照标准(PSC)和全寿命周期成本(LCC)的构成。通过建立廉租房项目建设中的PPP适用判别流程，得到了有效的VFM值，根据VFM值判断廉租房项目建设是否适合采用PPP模式以及采用的具体模式。最后以案例进行说明分析，为政府部门选择采购模式提供了科学依据。

关键词：廉租房；公私合营(PPP)；物有所值(VFM)；适用性分析

廉租房建设与发展需要大量资金，PPP(Public-Private-Partnership)模式参与廉租房建设可有效解决政府资金短缺问题，转移风险及提高管理效率。然而政府部门一般根据私营部门融资能力来判别是否采用PPP模式，主要采用的是定性分析方法，缺乏有力的科学依据。为保证政府部门科学决策，引入物有所值评价方法对廉租房项目采用PPP模式进行适用性分析。

VFM(Value for Money)直译为资金价值，其含义是以数量相同的投资额提供价值更高的产品或服务。VFM起源于英国，最早在私人融资活动(PFI)模式中使用[1]。李启明、袁竞峰等人研究了国外在PPP项目上应用物有所值评价方法，针对是否采用PPP模式首先给出VFM定性评价问询表，之后计算了PSC与LCC之间的差值得出了VFM，最后对南京保障房案例进行实证分析，从而验证了物有所值评价方法的可行性[2]。其中PSC(Public Sector Comparator)指公共部门参照标准，LCC(Life Cycle Cost)意为全寿命周期成本。李佳嵘、王守清基于我国PPP模式应用现状，通过整理归纳国外VFM评价方法和PSC概念，结合我国国情，建立了一套PSC计算方法，并对我国PPP项目的前期决策体系进行了财务分析上的改进，另外通过地铁四号线进行实例研究，进一步验证了改进后的PSC计量方法[3]。高会芹、刘运国等梳理了英国、德国以及新加坡在应用VFM评价方法过程中的差异，借鉴了国外较为成熟的VFM评价方法及其在实践中的应用，对我国建立PPP模式评估提出新的思路[4]。现有研究成果均可为本问题的研究方法提供一定的借鉴，但是它们并未将PSC和LCC按照全寿命周期进行归纳比较，只是将PSC和LCC简单陈诉，对比的时间轴有出入，容易造成混淆。

本研究拟以分析三种不同PPP模式在廉租房建设中的差异作为前提，以BOT模式为例，在全寿命周期的角度下对比传统政府为廉租房项目付出的成本现值与PPP模式下为廉租房项目付出的成本现值之差，也即VFM值，构建出PPP模式在廉租房项目建设中适用性分析流程及其方法。

1三种PPP模式特点分析

廉租房指政府以租金补贴或实物配租方式，向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭提供社会保障性质住房。根据其来源，廉租房项目分为3大类：现状维护项目、改扩建项目和新建设项目。本文研究的是新建设廉租房项目，主要有以下3种PPP模式可供选择。

BTO(Build-Transfer-Operate)模式：获得特许经营权的私营开发商筹资建设项目设施，项目建成后，把项目设施的所有权免费移交给政府，但其项目设施仍留给项目公司进行经营维护。

BOT(Build-Operate-Transfer)模式：指政府授权项目主办人或为项目专门成立的项目公司特许经营权，让其负责该项目的融资、设计、建造、运营和维护，在规定的特许期内出售项目产品或服务，以偿还债务，回收投资并获得合理的回报；特许期满后，将项目按规定的要求移交给政府(一般是免费移交)。

BOO(Build-Own-Operate)模式：与BOT不相同之处是其没有“移交”，即获得特许经营权的私营开发商筹资建设项目设施，项目建成后，在规定的特许期内拥有所有权并进行经营，期满后不必移交，只是简单地把项目设施留给政府或者让项目退役(拆除)。

由于其侧重点不同，三种PPP模式在廉租房建设运营中的效果有差异，比较分析表见表1。

表1　三种PPP模式的比较分析表

2VFM评价方法

VFM，其含义是以数量相同的投资额提供价值更高的产品或服务。而产品或服务价值难以准确量化，因此无法比较出产品或服务价值的高低。所以，VFM也采用另外一种解释，即在提供价值相同的产品或服务的前提下，投资较少的其资金价值较大，也更物有所值，因此VFM又称为物有所值。

就建设中廉租房项目而言，对比传统政府付出的公共部门参照标准(PSC)成本现值与PPP模式下付出的全寿命周期成本(LCC)成本现值的差值，若前者大于后者，则采用PPP模式的更物有所值，反之，传统模式更合适。由此判断出廉租房项目建设中是否适合采用PPP模式。

三种不同的PPP模式，其构成PSC与LCC的内容不尽相同。本研究以BOT模式为例进行物有所值分析。

3公共部门参照标准(PSC)

3.1PSC概念及要求

一般来讲，PSC字面意思为公共部门参照标准，含义是：假定传统模式可以与PPP模式提供水平相同的公共服务，则公共部门按传统方式来提供该服务所需各项费用的总和。为了准确计算出VFM的大小，需要对PSC做出如下要求[5～7]：

(1)PSC是假设公共部门采用传统模式，由于公共部门也可通过代建制等模式提高效率，为了更为准确的与LCC做出对比，采用的传统模式是指由公共部门自行组织建设、经营及维护廉租房项目，因此PSC的计算要基于公共部门成本历史数据；

(2)政府应采用最有效率的运营方式与手段向公众提供廉租房产品或服务；

(3)PSC计算的寿命周期应与采用PPP模式签约标书中提出的特许期相同，并且采用传统模式与采用PPP模式建设的廉租房应具有同等的工程标准、质量要求等，否则无法进行比较和评价。

3.2PSC构成

PSC是政府根据建设廉租房项目的实际情况按照传统模式制定出的标杆成本，主要考虑以下三个因素：一是项目全寿命周期内的建设成本以及运营维护成本；二是竞争性中立调整费用；三是风险承担成本。

为与LCC做出更为准确的对比，此处PSC构成按其在全寿命周期层面进行划分。主要包括前期准备阶段成本、建造阶段成本以及运营阶段成本，一般都以净现值的形式表示，即：

PSC=前期准备阶段成本+建造阶段成本+运营阶段成本

(1)

针对廉租房项目，政府部门从筹备、建设到运营及维护的全过程，构成PSC指标体系的内容见表2。其中：

(1)前期准备阶段：传统模式下的政府部门在投标竞争中可以通过公共关系获得相对私营部门的竞争优势或可能有的竞争劣势，也即竞争中立成本。在对比LCC时，应计算在PSC内，并予以调整，以示公平。竞争中立成本主要包含税收调整和公共部门管理费。

(2)建设阶段：公共部门管理风险的成本不容忽视。建设期的风险可分为可转移风险和自留风险两部分。可转移风险是若采用了BOT模式，当公共部门管理风险的成本高于把风险转移给私营部门需要支付的成本时，此部分风险可从公共部门转移到私营部门。当风险转移时，私营部门必然会采取最有效的方法来控制风险带来的成本，从而提高风险管理效率，实现物有所值。自留风险即只能由公共部门自行承担，不可转移。此种风险分类方法，可体现出BOT模式转移风险的优势。

(3)运营阶段：传统模式下的政府在运营廉租房项目时，由于获取的第三方收益可以减少政府的净成本，所以运营阶段成本应扣除第三方收益。

第三方收益是用户购买产品或者接受服务所支付的费用，本文指廉租房租户所支付的费用。第三方收益由单一用户支付费用与预计用户数量决定，支付费用与用户数量需通过充分的调查和对需求的分析，基于市场预期，参考行业平均水平得出较为准确的数据。

第三方收益=单一用户支付费用×预计用户数量

(2)

4全寿命周期成本(LCC)构成

针对PPP模式，在考虑时间价值的情况下，全寿命周期成本是私营部门参与融资、设计、建设、运营、维修以及特许期满后移交整个项目全过程所耗费的成本现值。

LCC包括前期准备阶段、建造阶段、运营阶段以及移交处置阶段所发生的全部成本现值[8,9]。

LCC=前期准备阶段成本+建造阶段成本+运营阶段成本+移交处置阶段成本

(3)

构成LCC指标体系的内容见表3。其中：

(1)前期准备阶段：决策成本是廉租房需求状况调查、项目所需资金规模估算以及建设模式选择的调研咨询和编制报告等活动的成本。招标成本由发布招标广告费用、编制招标文件费用以及组织招标过程中评标等产生的费用组成。合同谈判及签约成本指在特许协议和相关合同谈判签订期间产生的交易成本。因为廉租房是准公共产品，所以公共部门和私营部门双方参与PPP项目的目的与期望存在很大差异，公共部门希望利用私营部门的技术和资金来满足廉租房建设要求，而私营部门则希望通过廉租房项目来获得合理利润。由于双方期望差异以及优劣势的存在，双方在收益分配和风险分担等方面要求不同，导致谈判过程旷日持久，间接导致了过高的合同谈判及签约成本，不容忽视。

(2)建设阶段：中标价中风险管理成本跟PSC中一样划分为可转移风险管理成本和自留风险管理成本。私营部门可采用某种管理手段来降低风险，使可转移风险部分费用降低，相比传统模式更小。然而，即使是BOT模式下，政府部门也必然要承担一定的如政治风险、金融风险等自留风险。不仅如此，由于私营部门的融资、管理等能力直接关系到项目成败，因此自留风险成本必须将由政府选择私营部门而产生的决策风险成本包含在内。

(3)运营阶段：要实现物有所值的前提是要提供价值相同的产品或服务，所以从社会效益这个角度来看，选择BOT模式建设运营的廉租房应提供与传统模式建设运营的廉租房一样的服务质量。由于廉租房是准公共产品，要达到居住质量良好，收费合理，维护及时等标准使用户满意，这就离不开政府的监督管理，所以政府监督管理成本必不可少。

(4)移交处置阶段：当特许期满时，私营部门要将整个廉租房项目免费移交给政府。为避免政府在收回廉租房产权后的经营管理过程出现纰漏，公共部门会对待移交的廉租房项目的质量、可运营状况等进行评估，其费用应算在移交处置阶段交易成本中。

表3　LCC指标体系

5判别PPP模式在廉租房项目的适用性

前文中几种PPP模式在廉租房项目中的应用都具有减免建设期资金困难、提高管理效益、减少运营风险等优势，但各个PPP模式的产权、特许期及不确定因素有较大差异，所以在具体廉租房项目中使用哪一种PPP模式就需要具体分析。在项目决策阶段，使用有效定性和定量分析方法对项目PPP模式适用性进行分析与评估，判别出具体适用的PPP模式。

5.1适用分析流程

PPP的各种谈判与合同都比较复杂，因此并不是所有项目都适用PPP方式，只有规模比较大，收益比较稳定，长期合同比较清楚的项目才比较适用。所以在项目前期，可先通过调查和专家咨询方式考察项目潜在发展能力、项目建造的地点与规模是否相适应、考虑项目本身是否可行以及项目现金流量和收益是否足以偿还贷款、以及实施项目所需费用等经济、技术指标。并对比定性评价问询表[2]，采用专家打分法进行详细定性分析，得出定性评价结果。如果定性评价结果认为项目不适合采用PPP模式，就可以直接采用传统模式，可以不需要进行定量评价。

如果定性评价结果认为项目适合采用PPP模式，则进行定量评价。根据廉租房项目的特许期是否有限制，特许期内政府部门是否希望拥有资产所有权，并结合分析三种PPP模式在廉租房运营中的差异，从而确定采用BTO、BOT、BOO中的哪一种，并计算PSC与该模式下项目的LCC的大小，进一步得出VFM值后，根据定量评价的结果判别出廉租房项目建设采用PPP模式是否可行以及具体采用的模式。流程详见图1。

图1　PPP模式在廉租房项目建设中适用分析流程

5.2VFM判断

选定了拟采用的PPP模式，即可测算相应PSC与LCC的成本现值，由此计算VFM[10,11]：

(4)

(5)

VFM=PC(PSC)-PC(LCC)=

(6)

式中：PC为成本现值；n为项目寿命期；i为社会折现率(可取6%～8%[12])，t为计算年份数。

值得注意的是：由于PSC和LCC中风险因素的不确定性及变化，计算出来的VFM可能会与实际产生一定的偏差，在实践中可通过敏感性因素分析进行调整以减小偏差。

如果VFM>0，在考虑资金时间价值前提下，说明公共部门采用PPP模式为廉租房项目付出的总费用低于采用传统模式付出的总费用。为保证项目有良好的资金价值，廉租房项目应采用某种PPP模式；反之，表示传统方式更为适用。

6案例分析

6.1案例介绍

经深圳市人民政府批准，龙珠八路西保障性廉租房工程采用BOT模式进行投融资、勘察、设计、施工、报批报建、运营管理、移交等内容。该项目总投资约22000万元，计划工期为一年半，项目总用地7113 m2，总建筑面积约4.7 ha。

对投标人要求其注册资金在1亿元(人民币)或以上。合作单位资质条件要求：勘察单位为工程勘察(岩土)甲级资质；设计单位为建筑工程设计行业甲级或综合甲级资质；施工总承包单位为房屋建筑工程施工总承包一级或特级资质。还要求投标人具备合法营业执照，资金实力雄厚，财务状况良好，有较强的管理技术和管理水平，有丰富管理经验的独立法人企业。并且投标人在近三年内没有在政府采购和企业经营的不良记录和行为。

本文对该项目进行适用性分析，以判断采用PPP模式的优劣。

6.2案例适用分析

该项目经深圳市人民政府批准采用BOT模式，对照投标人要求与BOT模式特点，可推测政府方选择BOT模式，更多看中的是施工总包商的承建能力与管理能力，以及其具有较强的投融资能力。并且，BOT模式的整个建设周期内都不占用政府方财政资金，减缓了政府财政资金缺乏压力，提高了财政资金利用效率。

由于缺乏详细数据，无法进行准确的VFM计算，但根据前文研究所得及现有的资料可对该案例进行简化计算[13]。

为简化计算，由于总投资数量较大，相对项目总投资量级而言，一些量级较少的成本可省略不计。

(1)PSC计算

PSC=前期准备阶段成本+建造阶段成本+运营阶段成本

其中，竞争中立的成本C1计算，在廉租房BOT项目中主要考虑政府对土地税和签订合同的印花税、房产税的减免，土地税按照224.35元/m2计算，印花税及房产税主要考虑建设运营过程中的各类合同应缴纳的印花税，房产税的减免，按照项目总投资的2%计算。风险费用分为可转移风险成本C2和自留风险成本C3；可转移风险费用可参照国外的数据，采用百分比的计算方法，取C2为项目总投资的5%。其余成本可叠加计算，如建设阶段中建设成本和运营阶段成本之和按项目总投资来估算，得到C4。剩余成本相对上述4个成本而言，量级较少省略不计。

(2)LCC计算

LCC=前期准备阶段成本+建造阶段成本+使用阶段成本+移交处置阶段成本

其中，LCC中自留风险成本与PSC中自留风险成本相差不大，可估算为C3。建设成本及运营成本也可按PSC计算中的C4来估算。剩余成本量级较少，省略不计。

(3)VFM计算

VFM=PC(PSC)-PC(LCC)

由公式可得：

PSC-LCC=(C1+C2+C3+C4)-(C3+C4)=C1+C2=22000×5%-224.35×0.7113-22000×2%=500万元>0

因此，PSC高于LCC，即VFM为正值。由此可以看出，深圳市人民政府采用BOT模式，政府方将获得更好的资金效益，使项目达到了物有所值(VFM)。

7结语

通过三种具体PPP模式在廉租房建设运营中的对比，可知在廉租房建设中合理运用PPP模式，不仅可以解决政府部门资金短缺的问题，还可以提高廉租房的运营效率和服务质量。但PPP模式并非适用所有廉租房项目，在项目前期通过VFM评估判别出采用传统模式采购还是PPP模式采购，对政府部门决策有积极的参考作用。在判别过程中关键要对PSC和LCC进行较为准确地分析与估算。以BOT模式为例，通过梳理得到廉租房项目的PSC与LCC构成；通过建立廉租房项目PPP判别分析流程，得到了有效的VFM值，以此对廉租房是否适合采用PPP模式以及具体哪种模式做出判断，最后以案例进行说明分析，为公共部门的前期决策提供了科学依据。

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Applicability of PPP Model in the Cheap Renting House Projects——Based on the VFM Evaluation Method

ZHANGFeng,WANGYing

(School of Management，Xi’an University of Architecture and Technology, Xi’an 710055，China)

Abstract:By using PPP mode in the construction of cheap renting house projects, it will solve the shortage of government funds, and transfer the risk effectively and improve the efficiency of management. However, whether the construction of cheap renting house projects are suitable for the PPP model, there isn’t a specific and quantitative guideline in China. This paper compares and analyzes the differences of three PPP models in construction and operation of the cheap renting house. Based on evaluation method of the value of money (VFM), it takes BOT model as an example and studies the compositions of two elements of VFM in the construction of cheap renting house projects, Public Sector Comparator(PSC) and Life Cycle Cost (LCC). By establishing PPP application discrimination process in the construction of cheap renting house projects, this poper gets the effective VFM value. The VFM value determines whether the construction of cheap renting house projects are suitable for the PPP model and which specific mode to use. Finally, a case study is carried out, providing scientific basis for the government to choose the purchase model.

Key words：cheap renting house; PPP model(PPP); value for money(VFM); applicability analysis

收稿日期：2015-10-11修回日期： 2015-12-21

作者简介：张锋(1988-)，男，山西忻州人，硕士研究生，研究方向为土地可持续利用与经济评估(Email：1120257503@qq.com)通讯作者： 王莹(1975-)，女，陕西西安人，副教授，博士，研究方向为土地管理、房地产经济、城市更新(Email：392844181@qq.com)

中图分类号：F293.3

文献标识码：A

文章编号：2095-0985(2016)03-0111-07