我国第三部门发展过程中的问题及对策

陈　冲

我国第三部门发展过程中的问题及对策

陈冲

摘要：第三部门在政府职能转变过程中扮演着重要角色，政府失灵、市场失灵以及第三部门自身的“志愿失灵”赋予了第三部门存在的合法性。但是我国第三部门在发展的过程中由于历史、政治制度以及经济社会与西方的差异性出现了独立性不足、经费不足、公众对其信任的不足以及在监管上的不足的问题。因此政府和第三部门双方需要在转变政府管理体制、完善监督机制、提高公众公共参与和第三部门的公信力上作出努力。

关键词：第三部门;政府失灵;问题;对策

基于第三部门自身的复杂性和相关研究视角的不同，在对第三部门概念的界定上学界尚未形成统一的看法。对第三部门界定较为严密的和权威的是美国约翰—霍普金斯大学非营利组织比较研究中心推荐的，即要认定第三部门，必须具备以下五个特征：组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性。这种界定视角是基于组织的结构和运作方式，“包容性最强，且简单明了，易于操作”[1]。另外，与第三部门概念相近的还有非营利组织、非政府组织、公民社会、志愿者组织等等。第三部门作为弥补政府和市场双重失灵所带来的恶果的重要社会自组织，在减轻政府负担、提高公共物品供给的效率和水平以及满足多元化的需求方面发挥着重要作用。然而，基于我国特殊的历史环境、政治制度以及经济与社会的不同发展程度，我国第三部门相对于西方较为成熟的第三部门表现出一定的本土化差异。这些差异对于我国第三部门在承接政府公共职能转移时是否会存在某些问题？如果存在，那么，如何加以解决？在处于社会转型中的我国，对这些疑问的解答应当对促进我国第三部门的健康发展具有重要的理论和现实意义。

一、第三部门的兴起

20世纪70年代以来，以美国为首的西方国家政府普遍出现了机构臃肿、财政赤字、浪费严重、效率低下等问题，同时期蔓延于西方世界的经济危机也表明市场调节的局限性，如何弥补市场调节和政府公共服务供给的缺陷成为亟需解决的问题。随后，一场以新公共管理运动为名的政府改革浪潮席卷全球，这场运动的核心内涵在于重理政府与市场、政府与社会的关系，把过去由政府单独提供的公共物品转移到第三部门身上。

第三部门的兴起并非出于偶然，而是有着深刻现实基础的。政府在向公众提供公共服务和公共物品的过程中所表现出的问题和缺陷，即政府失灵现象的出现为第三部门的兴起提供了这种现实必要性。政府失灵具体的表现主要体现为：首先，由于公民的个体差异和政府的职能边界，使得政府很难满足社会公众每个个体对公共物品和公共服务的需要。作为现代社会最基本构成单位的公民个体，由于出身、受教育程度、个人收入、种族、宗教甚至身体状况的差异都会导致公众个体对公共物品、公共服务需求的偏差。其次，政府在向公众提供公共物品和公共服务的过程中存在着浪费和效率低下的问题。传统的政府体制是一种权力高度垄断的组织体制，其特点便是行动迟缓，效率低下和刻板而且无人情味。最近的例子，国内一家商标代理机构于2015年8月底向国家商标局申请商标注册证，然而直到2016年4月出，国家商标局7个月一张商标注册证都没有发放，给出的理由竟然是缺纸。其效率之低可见一斑。在某些情况下，传统的政府体制还是可以起作用的。“但是，大多数政府机构要完成日益复杂的任务，所处的各种环境竞争性强，变化迅速，顾客要求质量和有选择余地”，“这些新的现实使得我们的各个政府部门机构日子非常不好过”[2]。这就使公众产生了对作为政府以外的公共物品提供者—第三类部门的需要。

如今，第三部门在全世界各个国家都得到了广泛重视和蓬勃发展。有的第三部门已经不局限于一国之内，甚至在全世界都展开活动，提供人道服务，促进社会经济发展，进行环境保护，保障公民权利。正如第三部门理论的代表人物美国学者莱斯特·M·萨拉蒙(Lester M.Salamon)把这场运动描述为”全球结社革命”。

二、我国第三部门发展中存在的问题

政府失灵赋予了第三类部门兴起的必要性，促进了第三部门在全世界的高速发展。我国的第三部门自20世纪80年代以来，伴随着经济体制改革和政府职能转变以及政治环境日益宽松而得到迅速发展。其具体表现为：第三部门的数量逐年增加；第三部门的种类大大增多；第三部门的独立性明显增强。在我国第三部门主要指的是社会团体、基金会和民办非企业单位三种形式。根据民政部的数据，“截止到2014年，我国共有社会团体31万个，比上年增长7.2%；全国共有基金会4117个，比上年增加568个，增长16%；全国共有民办非企业单位29.2万个，比上年增长14.7%”[3]。从以上数据可以看出我国第三部门的增长速度十分迅猛。尤其是2008年汶川地震中第三类部门的卓越表现，就是我国第三部门多年来能量积累的一次迸发。

然而，第三部门本身并不完美，其自身也存在着“志愿失灵”问题。“志愿失灵”是由莱斯特·M·萨拉蒙(Lester M.Salamon)提出的。他认为公众对第三类部门有着“志愿主义的神话”似得期待，实际上这是一种误解。萨拉蒙认为，第三类部门有其固有缺陷，其表现为：资金不足、慈善活动的狭隘性、第三类部门的家长式作风以及第三类部门的业余性。这表明第三类部门并不是万能的，也证明“志愿主义的神话”那种把政府和第三类部门的对立起来的看法是错误的。“事实上，政府和非营利部门的关系更多的是以合作而非冲突为特征，因为政府已经广泛地转向非营利部门以帮助它满足人类需求”[4]。

由于我国历史环境、政治制度、经济与社会的发展程度和西方相比具有相当的差异性。除了第三部门自身的”志愿失灵“。我国第三部门在本土化发展中面临着一些颇具“中国特色”的问题。

(一)第三部门的独立性不足。理论上第三部门是独立于政府之外的，既不属于政府，也不受制于政府。二者应该是一种对等关系。但在我国的现实运作中，出于传统强势政府的惯性思维和政治上的谨慎，政府部门与第三部门的却是领导和被领导的关系。从第三部门的成立、人员安排、组织社会活动都需要政府部门的批准，尤其是在我国的第三部门还有为体制内和体制外之分，体制内的第三部门，例如工会，妇联甚至各种行业协会，这些组织都是在政府的指导下建立的，许多挂靠在政府部门之下，形成一种“类行政组织”。这些体制内的第三部门享受国家财政拨款，并被纳入行政组织系统之内，有的还具有行政级别。这样就使它们丧失了民间性的特征，而且体制内第三部门还会染上和政府部门一样的毛病，例如惰性滋生、效率低下、积极性不高等。这样既难以发挥第三部门应有的作用，还制约了它们的健康发展。

(二)经费不足。相对于体制内的第三部门，其资金来源大多来自政府拨款不同，体制外的第三部门很难得到政府在资金上的支持，它们大多依靠个人和企业的赞助来维持日常的运营，但是这些资金来源容易受到经济环境波动的影响，具有不稳定的特性。由于缺乏资金支持，我国第三部门在志愿人员的专业性培训上投入不足，提供的公共服务质量也不容乐观。有些第三部门为了继续生存下去不得不从事某些营利性的活动，这也与第三部门建立的初衷相背离。

(三)公众对第三部门的信任程度不足。西方第三部门经过长期的发展，已经相当成熟。无论是组织结构、规章制度、专业性方面以及经费管理制度都比我国第三类部门完善。而在第三部门发展的社会层面上，由于我国公民尚未达到真正现代意义上的成熟公民层次，公众的缺乏广泛的公共参与的热情。由于传统政府的权威性，公众对政府提供公共产品天然型具有很强的路径依赖。另外，我国第三部门自身的问题也影响公众对其的信任。近些年来频频被媒体曝光的，如红十字会的郭美美事件、壹基金被质疑贪污事件，都使第三部门的形象大打折扣。

(四)监管上的不足。正如上面所提到的红十字会郭美美事件中，红会和政府部门在此事件中的应对失措，导致极其不良的后果。这正是政府平时对第三部门监管不足，缺乏事前控制的结果。“我国第三部门在实施中存在培育和监督管理脱节、重登记管理而疏过程监督的现象。”[5]相关法律法规的不完善和缺失也为实际监管带来困难。

三、我国第三部门健康发展的对策分析

当前我国的第三部门还远未达到成熟的阶段。出现的诸多问题也大多是基于我国特殊的历史语境下出现的特殊问题，照搬理论和国外的实践经验必然会出现水土不服的问题，但是对于国外第三部门先进经验，如美国第三部门经费管理制度和公开制度仍要借鉴吸收。为推进我国第三部门的健康发展，需要在以下方面进行努力：

(一)突破政府一元化的管理体制，加快第三部门独立化进程。当前我国政府对第三部门的控制多于指导，第三部门的自主性很小，很难发挥第三部门的真正优势。体制内的第三部门作为“类行政组织”，其与政府有时是重叠在一起的，公众很难分清二者的区别；而体制外的第三部门在成立、组织结构、人员安排方面处处受制于政府。因此，必须要重理政府与第三部门的关系，取消挂靠制和去除行政化，同时让体制内的第三类部门和体制外的第三部门进行竞争，转变政府思维，简政放权，使政府和第三部门的关系回到正常的轨道上来。

(二)建立完善的监督机制，引导第三部门有序发展。一方面，第三部门如果缺乏正确的引导和监督，就可能会给社会和公众造成伤害。例如，有些第三部门甚至还出现了逐利的现象。另一方面，第三部门内部缺乏有效的监督机制，造成人员行为失范、财务混乱，最终也会影响其自身的健康有序发展。因此，政府和第三部门应该从组织内外入手，从制度设计和法律规范上破除第三部门监督难的问题。另外，引入独立的第三方监督评估体系也是一种科学有效的选择。这种体系具有公正性、独立性、科学性的特点，可以有效的弥补第三部门自身监督的不足。

(三)提高公众的公共参与程度，提高第三部门的服务专业化水平。由于我国公众的公民意识尚未完全觉醒，公共参与的热情度不高。另外，在如今的互联网时代，某些第三部门的不良表现，经过网络和媒体的迅速传播，其负面影响使得公众质疑第三部门的公信力。因此，在政府层面上，应该大力推动公民教育，提高公众的公共参与热情度。例如，从幼儿园起就加入公民化的教育，宣传公民权利等来提高公民素质。这不是一朝一夕能完成的事情。需要政府和社会长期的努力。随着网络新媒体的兴起，我国网民数量位居全球第一，这对第三部门来说是一个尚未充分发掘的宝藏。充分利用网络媒体工具宣传第三部门和提高自己的形象是第三部门未来努力的方向。

四、结语

随着十八大以来，党中央作出继续深化改革的决定。政府简政放权作为政府改革的一部分，为我国第三部门的进一步发展注入了一针强心剂。我国第三部门的后发优势将日益凸显，尤其是2016年3月16日在十二届全国人民代表大会第四次会议上通过了《中华人民共和国慈善法》，这是我国历史上第一部由国家制定的《慈善法》，将我国慈善事业纳入法律轨道，为我国第三部门未来指明了方向。(作者单位：黑龙江大学)

参考文献：

[1]王绍光.多元与统一—第三部门国际比较研究[M].杭州.浙江人民出版社，1999.

[2](美)戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府：企业家精神如何改革着公共部门[M].周敦仁等译.上海.上海译文出版社，2006.

[3]中华人民共和国民政部.2014年社会服务发展统计公报.http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201506/201506008324399.shtml.

[4]何增科.公民社会和第三部门[M].北京.社会科学文献出版社，2000.

[5]吴湘玲.公共管理的重要主体：迅猛崛起的第三部门[J].武汉大学学报(人文科学版)，2004(5).

作者简介：陈冲(1989-)，男，山东人，黑龙江大学，行政管理专业，硕士研究生，研究方向：行政伦理。