从分权角度探讨我国地方税体系建设问题

孙娇娇

从分权角度探讨我国地方税体系建设问题

孙娇娇

摘要：权益分配是财政税收的焦点问题，财力相对分散是市场竞争的要求，而财力相对集中又是宏观调控的要求。 1994年的分税制改革,中央和地方政府在划分事权和财权的基础上,按税种划分了中央和地方的财政收入，规范了我国政府间的税收分配关系,地方税体系也初步建立起来。但分税制首先是从保证中央财政收入的角度出发的,把大的税种给了中央,留给地方的都是些小而分散的税种,目前“营改增”已实现全行业覆盖，中央将原本作为地方主体税种的营业税收入收缴50%,加之地方税立法层次低，而地方承担了国家事务的具体执行任务，严重影响了地方政府履行公共职能，即财权满足不了事权的需要。因此，确立中央与地方财权与事权的划分，成为完善我国地方税体系的关键。

关键词：地方税;事权;财权

一、 我国地方税建设现状

(一)中央与地方事权划分不明确、不均衡。财权与事权的匹配是财税体制改革的重要目标，而事权是确定财权的前提和基础。目前，事权在中央与地方之间的划分存在很多不完善之处。

1、中央与地方政府的支出责任重点不明确，存在许多重合的地方，地方的事权大都是中央事权的延伸和细化，出现“上下一般粗”的现象。此外，除了明确规定少数事权如国防、外交权归中央外，各级政府职责也并没有明显区别，地方各级政府出现“有利共享，有责互推”的现象。

2、应该由中央负责的边防公路、国际界河维护等关系到国家安全和重大利益的事务，中央没有给予足够的重视，反而将其下放给地方，造成“中央点菜、地方买单”的情况，使地方承担了本应由中央承担的事务，这样不仅会造成地方没有足够的动力去履行辖区内的事务，而且导致职责重叠，秩序混乱。另一方面，适宜地方管理的事务没有完全下放，中央统一领导甚至可以无条件介入，既不利于地方利用自己的优势发挥自主性和创新性，也使得中央部门陷入大量的微观事务。

(二)中央与地方财权划分不尽合理。从历史上来看，中央一直在财权划分问题上处于“一抓就紧，一放就乱”的尴尬处境，在新中国成立之后有相当长的一段时间中央税收收入比例低于地方所占比例，导致中央在处理事务上“财不从心”。分税制改革以来，中央紧抓财权，税收收入比例不断上升，从而造成中央财权过大，地方财权过小，之后所进行的改革也基本都是以照顾中央利益为主。

近几年营改增已进行三次，而这次营改增的特别之处，在于涉及最多纳税人、最大税额，而且实现了全行业的覆盖。国务院近日宣布从五月一日起，所有企业缴纳的增值税收入均成为中央和地方的共享收入，地方分享增值税缴纳地收入的50%，中央分享50%。

这次全面营改增对地方税收收入有什么影响？算一下收入账，在营改增之前，假设某一地方政府营业税和增值税收入总共为22亿元，增值税总收入24亿元，营业税总收入16亿元，改革前增值税共享比例为75：25，地方分享6亿元。但营改增之后，16亿元的营业税全部划分为增值税，增值税收入总额为40亿元，按新的出台政策，中央与地方按50：50比例共享，地方能分到20亿元，而改革前地方可分到22亿元，可以预见政策实施后税收收入肯定会减少。因为营改增是中央制定的减税政策，目的是为了打通抵扣链条，增加税款抵扣力度。而且在营改增实施期间，对老合同、老项目及特定行业采取一些过渡性措施，确保所有行业的税负都得以减轻，因此地方政府将面临一定减收压力。

(三)中央高度集中税收立法权导致地方政府缺乏决定权。中央掌控了绝大部分的税收立法权包括税法制定权、税法解释权以及税法调整权等，在税收权利划分的问题上，地方被动的接受中央政府的领导与安排，对征税行业、税收比例、上交比例等问题没有自主权。中央政府在一定程度上也是“理性经济人”，这就驱使中央政府积极调整政策来增加自己的利益。

(四)地方缺乏有影响力的主体税种

我国地方税体系主要由税源零散、收入缺乏稳定性、増长缓慢的小税种组成。而随着营改増改革的深入,将会使现行作为地方税主要税种的营业税税收收入减少。国务院在《关于实行分税制财政管理体制的决定》中将税收收入按照税种划分给中央和地方，确定了税收收入的基本格局，为了能进行有效的宏观调控，维护国家利益，将税源难以控制、由中央征收税收成本过高的税种划分给地方，将事关国家宏观经济、税源稳定的税种划给中央，将直接与经济发展有关的税种划为共享税。在这种制度下，地方缺乏可以“独挡一面”的主体税种，仅存一些税源分散、税收成本高且贡献率低的小税种，并不能满足地方政府的事权需要。

二、我国地方税建设完善途径

(一)合理化分事权和财权，建立财权与事权相匹配的财政体制

1、事权划分。事权的划分是财政支出责任划分的前提,我国的税制改革，必须首先改变事权划分的混乱状态，明确各级政府的支出责任，做到“该是谁的谁完成”。并应通过法律形式规范各级政府的事权范围和财政支出职责。划分中央与地方财权应坚持以下原则：

(1)中央承担涉及国家安全、公共利益的支出责任，具体包括军事支出、外交支出、全国性的公共服务支出等；

(2)地方主要分担本地区内有关经济发展、地方性公共服务的支出责任，对于那些由中央统筹而由地方具体执行更为有利的项目，可以由中央作为委托人出钱委托地方作为代理人来具体完成；

(3)需要由中央和地方共同分担的责任，应以法律形式确定分配比例，而不能仅依靠中央来决定。

2、财权划分。我国在税权权益的划分上表现出照顾中央利益，中央拿多放少的特点，地方财政收入偏小。划分中央与地方税权应遵循以下原则：

(1)为维护国家统一和实施有效的宏观调控，首先要保证中央税收收入的适当优势。从世界各国的做法看，中央税收收入一般约占 60%。

(2)地方的税制改革主要是确立地方的主体税种，理清中央和地方税收的关系，取消不合理的税种。地方税应以房产税、城市维护建设税为主体，同时包括印花税、契税、车船使用税、耕地占用税等；

(3)共享税主要是增值税，长期以来地方在共享税中比重偏小，营改增全面开展进一步减少了地方所得，改革应增加地方的分享比重。

(二)中央赋予地方一定的立法权

地方税税收立法权的划分应具体包括以下几种情况：1、对于全国统一征收、且对宏观经济影响较大的地方税，由中央制定基本法律和实施规定，地方享有一定的对该税种基本要素进行调整变动的权限；2、对于全国统一征收、税源较易控制、对国家宏观经济影响较小但对地区经济发展有较大影响的税种，中央负责制定这些税种的基本法律法规，其具体实施办法、解释权、开征停征权、调整权可划分给地方。3、对于全国不统一征收、税源分散不易控制、纳税环节难掌握、征管成本大、具有明显地域特点的地方税，其立法权、解释权、税目税率调整权等，应全部赋予地方。

(三)确立地方税主体税种

我国地方税主体税种选择应遵循以下方法：1、在选择地方税种时，应最先考虑税收收入的稳定性，一些收入随经济发展变动会发生较大波动的税种不宜作为主体税种，应尽量选择收入稳定的税种作为主体税种，保证政府有固定的收入来源；2、在选择主体税种时还应考虑税种的适度弹性和灵活性，主体税种税收收入应当随经济增长而适度增加。税源弹性差是各地方政府都在面临的重要问题，因此所得税也有成为地方主体税种的潜力；3、建设地方主体税种还要兼顾地方税务机关的征课技术及征收效率，选择那些地方具有征管优势、征收难度小、成本低的税种作为主体税种，才能使得有限的地方收入得到最大的征收效率。(作者单位：山东工商学院金融学院)

作者简介：孙娇娇(1995-)，女，汉族，山东莱芜人，本科，山东工商学院。