我国第三部门发展过程中的问题及对策

陈冲

摘要：第三部门在政府职能转变过程中扮演着重要角色，政府失灵、市场失灵以及第三部门自身的“志愿失灵”赋予了第三部门存在的合法性。但是我国第三部门在发展的过程中由于历史、政治制度以及经济社会与西方的差异性出现了独立性不足、经费不足、公众对其信任的不足以及在监管上的不足的问题。因此政府和第三部门双方需要在转变政府管理体制、完善监督机制、提高公众公共参与和第三部门的公信力上作出努力。

关键词：第三部门；政府失灵；问题；对策基于第三部门自身的复杂性和相关研究视角的不同，在对第三部门概念的界定上学界尚未形成统一的看法。对第三部门界定较为严密的和权威的是美国约翰—霍普金斯大学非营利组织比较研究中心推荐的，即要认定第三部门，必须具备以下五个特征：组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性。这种界定视角是基于组织的结构和运作方式，“包容性最强，且简单明了，易于操作”[1]。另外，与第三部门概念相近的还有非营利组织、非政府组织、公民社会、志愿者组织等等。第三部门作为弥补政府和市场双重失灵所带来的恶果的重要社会自组织，在减轻政府负担、提高公共物品供给的效率和水平以及满足多元化的需求方面发挥着重要作用。然而，基于我国特殊的历史环境、政治制度以及经济与社会的不同发展程度，我国第三部门相对于西方较为成熟的第三部门表现出一定的本土化差异。这些差异对于我国第三部门在承接政府公共职能转移时是否会存在某些问题？如果存在，那么，如何加以解决？在处于社会转型中的我国，对这些疑问的解答应当对促进我国第三部门的健康发展具有重要的理论和现实意义。

一、第三部门的兴起

20世纪70年代以来，以美国为首的西方国家政府普遍出现了机构臃肿、财政赤字、浪费严重、效率低下等问题，同时期蔓延于西方世界的经济危机也表明市场调节的局限性，如何弥补市场调节和政府公共服务供给的缺陷成为亟需解决的问题。随后，一场以新公共管理运动为名的政府改革浪潮席卷全球，这场运动的核心内涵在于重理政府与市场、政府与社会的关系，把过去由政府单独提供的公共物品转移到第三部门身上。

第三部门的兴起并非出于偶然，而是有着深刻现实基础的。政府在向公众提供公共服务和公共物品的过程中所表现出的问题和缺陷，即政府失灵现象的出现为第三部门的兴起提供了这种现实必要性。政府失灵具体的表现主要体现为：首先，由于公民的个体差异和政府的职能边界，使得政府很难满足社会公众每个个体对公共物品和公共服务的需要。作为现代社会最基本构成单位的公民个体，由于出身、受教育程度、个人收入、种族、宗教甚至身体状况的差异都会导致公众个体对公共物品、公共服务需求的偏差。其次，政府在向公众提供公共物品和公共服务的过程中存在着浪费和效率低下的问题。传统的政府体制是一种权力高度垄断的组织体制，其特点便是行动迟缓，效率低下和刻板而且无人情味。最近的例子，国内一家商标代理机构于2015年8月底向国家商标局申请商标注册证，然而直到2016年4月出，国家商标局7个月一张商标注册证都没有发放，给出的理由竟然是缺纸。其效率之低可见一斑。在某些情况下，传统的政府体制还是可以起作用的。“但是，大多数政府机构要完成日益复杂的任务，所处的各种环境竞争性强，变化迅速，顾客要求质量和有选择余地”，“这些新的现实使得我们的各个政府部门机构日子非常不好过”[2]。这就使公众产生了对作为政府以外的公共物品提供者—第三类部门的需要。

如今，第三部门在全世界各个国家都得到了广泛重视和蓬勃发展。有的第三部门已经不局限于一国之内，甚至在全世界都展开活动，提供人道服务，促进社会经济发展，进行环境保护，保障公民权利。正如第三部门理论的代表人物美国学者莱斯特·M·萨拉蒙（Lester M.Salamon）把这场运动描述为”全球结社革命”。

二、我国第三部门发展中存在的问题

政府失灵赋予了第三类部门兴起的必要性，促进了第三部门在全世界的高速发展。我国的第三部门自20世纪80年代以来，伴随着经济体制改革和政府职能转变以及政治环境日益宽松而得到迅速发展。其具体表现为：第三部门的数量逐年增加；第三部门的种类大大增多；第三部门的独立性明显增强。在我国第三部门主要指的是社会团体、基金会和民办非企业单位三种形式。根据民政部的数据，“截止到2014年，我国共有社会团体31万个，比上年增长7.2%；全国共有基金会4117个，比上年增加568个，增长16%；全国共有民办非企业单位29.2万个，比上年增长14.7%”[3]。从以上数据可以看出我国第三部门的增长速度十分迅猛。尤其是2008年汶川地震中第三类部门的卓越表现，就是我国第三部门多年来能量积累的一次迸发。

然而，第三部门本身并不完美，其自身也存在着“志愿失灵”问题。“志愿失灵”是由莱斯特·M·萨拉蒙（Lester M.Salamon）提出的。他认为公众对第三类部门有着“志愿主义的神话”似得期待，实际上这是一种误解。萨拉蒙认为，第三类部门有其固有缺陷，其表现为：资金不足、慈善活动的狭隘性、第三类部门的家长式作风以及第三类部门的业余性。这表明第三类部门并不是万能的，也证明“志愿主义的神话”那种把政府和第三类部门的对立起来的看法是错误的。“事实上，政府和非营利部门的关系更多的是以合作而非冲突为特征，因为政府已经广泛地转向非营利部门以帮助它满足人类需求”[4]。

由于我国历史环境、政治制度、经济与社会的发展程度和西方相比具有相当的差异性。除了第三部门自身的”志愿失灵“。我国第三部门在本土化发展中面临着一些颇具“中国特色”的问题。

（一）第三部门的独立性不足。理论上第三部门是独立于政府之外的，既不属于政府，也不受制于政府。二者应该是一种对等关系。但在我国的现实运作中，出于传统强势政府的惯性思维和政治上的谨慎，政府部门与第三部门的却是领导和被领导的关系。从第三部门的成立、人员安排、组织社会活动都需要政府部门的批准，尤其是在我国的第三部门还有为体制内和体制外之分，体制内的第三部门，例如工会，妇联甚至各种行业协会，这些组织都是在政府的指导下建立的，许多挂靠在政府部门之下，形成一种“类行政组织”。这些体制内的第三部门享受国家财政拨款，并被纳入行政组织系统之内，有的还具有行政级别。这样就使它们丧失了民间性的特征，而且体制内第三部门还会染上和政府部门一样的毛病，例如惰性滋生、效率低下、积极性不高等。这样既难以发挥第三部门应有的作用，还制约了它们的健康发展。

（二）经费不足。相对于体制内的第三部门，其资金来源大多来自政府拨款不同，体制外的第三部门很难得到政府在资金上的支持，它们大多依靠个人和企业的赞助来维持日常的运营，但是这些资金来源容易受到经济环境波动的影响，具有不稳定的特性。由于缺乏资金支持，我国第三部门在志愿人员的专业性培训上投入不足，提供的公共服务质量也不容乐观。有些第三部门为了继续生存下去不得不从事某些营利性的活动，这也与第三部门建立的初衷相背离。

（三）公众对第三部门的信任程度不足。西方第三部门经过长期的发展，已经相当成熟。无论是组织结构、规章制度、专业性方面以及经费管理制度都比我国第三类部门完善。而在第三部门发展的社会层面上，由于我国公民尚未达到真正现代意义上的成熟公民层次，公众的缺乏广泛的公共参与的热情。由于传统政府的权威性，公众对政府提供公共产品天然型具有很强的路径依赖。另外，我国第三部门自身的问题也影响公众对其的信任。近些年来频频被媒体曝光的，如红十字会的郭美美事件、壹基金被质疑贪污事件，都使第三部门的形象大打折扣。

（四）监管上的不足。正如上面所提到的红十字会郭美美事件中，红会和政府部门在此事件中的应对失措，导致极其不良的后果。这正是政府平时对第三部门监管不足，缺乏事前控制的结果。“我国第三部门在实施中存在培育和监督管理脱节、重登记管理而疏过程监督的现象。”[5]相关法律法规的不完善和缺失也为实际监管带来困难。（上转第4页）农村剩余劳动力的地区转移研究王思琦一、农村剩余劳动力的现状及其影响

据统计，20世纪末，我国乡村剩余劳动力总人数突破了1.4亿，21世纪初，农村剩余劳动力总人数便达到1.6亿，这种现象在短时间内还会更加明显，由于农业新兴技术的一直推行，生产率水平的提高，再加上可种耕地不断缩减，这进一步使乡村剩余劳动力的总人数增加。

随着社会的发展，城市现代化，工业化的推进，城中村改造是必然的选择，但是城中村改造也使一部分人面临新的选择，尤其是城中村的村民由原来的以收取房租为生变为不得不寻找新的工作，这一部分村民主要是妇女和老人，而这些人因为本身的年龄、性别、家庭情况等因素的制约，造成他们的择业范围非常有限，这样便产生一部分剩余劳动力。

二、农村剩余劳动力的地域转移方向

（一）农村剩余劳动力以就地转移为主 。经济技术开发区出现了许多的工业园。这些工业园的建立与进一步的发展需要大批的劳动力，吸引了许多青壮年来此工作，解决了当地一大批人的就业问题。促进当地经济发展的同时，也带来了大量的就业岗位。由此可知，大部分农村剩余劳动力以就地转以为主，选择在居住地附近工作。

（二）农村剩余劳动力选择自主创业。在国家政策的号召下，农村剩余劳动力积极参与到自主创业的实践中，他们选择在餐饮业，服装业，建材业等方面发展。农村剩余劳动力用自己独特的想法探索创业之路，解决就业问题，他们一般以家庭的形式创业，甚至带动整个家族参与到某一行业。

（三）农村剩余劳动力选择到一线城市工作。随着农村剩余劳动力的增多，会有一部分的人选择到一线城市打拼工作。一线城市的特点就是生活节奏快，人才汇集，竞争压力大，但同时工作机遇多，只需努力，就会有所成就。

三、农村剩余劳动力地区转移存在的问题

（一）农村剩余劳动力转移存在盲目性无序性，缺乏相应政策的引导。我国的农村剩余劳动力市场体系还不健全，大部分的剩余劳动力转移主要是自发外出或通过亲朋好友介绍，因此就造成了劳动力转移的盲目性与无序性，并且常常伴有不可持续性和不确定性。并且缺乏政策支持与帮助，易造成劳动力需求信息渠道不畅，信息不足。

（二）农村剩余劳动力转移具有兼业性。我国现阶段大部分转移到第二产业和第三产业的劳动力并没有脱离农业，属于“兼业型”转移。他们在农忙的时候到家乡务农，在农闲的时候到用工地工作。由于农村剩余劳动力转移大都是“兼业型”，所以他们自始至终是劳动力转移中的“游击队”，不能成为城市就业大军中的“正规军”。同时，这种兼业型转移也给农村的发展造成了阻碍，加大了乡村劳动力转移的成本 。

（三）农村剩余劳动力文化水平低，缺乏就业技能。科学技术的进步对劳动者的知识水平提出了越来越高的要求。目前，我国乡村剩余劳动力大部分是初中毕业，他们的整体文化素质低，大部分没有专业技术特长，很难向第二、三产业转移。据调查数据显示，我国农村剩余劳动力中接受过短短期的职业技术培训，初级职业技术培训或教育的才30%多，没有接受过任何技术培训的达到了60%，而我国企业技术工人队伍中高级技工的比例仅为3%。

四、解决农村剩余劳动力转移的问题对策及思考

我国乡村通过长时间的经济体制改革，取得了巨大的发展成就，然而这并不意味着中国农村的问题都已经解决。我们要采取一些措施充分利用和发挥我国劳动力资源丰富的优势，抓住经济发展的机遇，努力开发就业岗位，完善市场就业机制，从而处理好农村剩余劳动力转移的问题。

（一）政府政策及法律。发展社会主义市场经济，既要发挥市场的作用，也要发挥政府作用，使市场“看不见的手”与政府“看的见的手”有效结合。因此政府部门要制定相关的经济政策来保护农村劳动力的合法权益，政府还应该为市场就业竞争建立公平合理的规则，健全就业服务体系，并为就业竞争中的弱势群体提供必要的保护。

（二）人力资本方面。本杰明.富兰克林在《穷人理査德的历书》中提出了人力投资的经济意义：“对知识的投资会获得最高利息。”人力资本投资的结果往往使得他们之间不可替代，而且越来越受到国家企业以及集体的重视。政府应加大对人力资本投资的力度，提高农村剩余劳动力的整体素质和就业能力。实践证实，具备较高文化素质和技能素质的人，选取的就业岗位比较多，收入来源比较广，对市场经济具有很强的适应性和应付才能，因而这些人的转移更彻底，更长久。所以，政府人员应该更加重视提高农村劳动力的综合素质。

（三）劳动力的供求关系。从经济学的角度分析，劳动力是经济社会发展的产物，是经济学产物。劳动力的供给与需求，很大程度上影响着国家经济的发展。经济学家们认为，处理乡村剩余劳动力的地域转移问题就应该从减少劳动力供给和增加劳动力需求这两方面入手。

1、减少劳动力供给。在劳动力市场中，降低人口增长率是最有效的措施。这是一项意义重大的政策，不仅对当下有益，还可以帮助我国处理将来面临的问题。但由于人口增长有隐蔽的势头，即便人口增长率下降，但在一定时期内，总人口在下降以前还是会大量地增加。因而，降低人口量的供给是一个长期的问题。要想在短时间内解决农村剩余劳动力问题，应当从重点扩大劳动力需求这一方面入手。

2、在劳动力需求方面实现城乡平衡发展战略，冲破城乡分割的二元社会经济，即大力发展农村经济。发展农村经济首先要改变不利于农村的贸易条件，提高农民收入。其次，加大对农村的投资，发展乡村劳动密集型的非农产业，也可以延长农业产品链，这样乡村可以吸纳大批剩余劳动力，既能够增加农村对劳动力的需求，又能够减少城市劳动力的供给。

（四）政府部门要促进就业，加强职业指导和职业介绍。职业指导和职业介绍是劳动力市场供求双方的桥梁，各级政府要加强职业指导，改进职业介绍方法，提高就业办事机构的工作效率；政府还可以通过更准确、更迅速地传递劳动力市场信息、疏通信息渠道，并根据劳动力市场需要训练求职者。对有技术业务专长的求职者，鼓励他们自己通过劳动力信息网络查询有关信息，直接与企业联系；对就业困难群体，对他们进行就业指导和障碍评估等。

（五）加快推进城市化，大力发展第三产业，拓展农村劳动力转移的空间。我国目前产业结构不合理状况的表现之一是第三产业发展滞后，而大力发展第三产业，可以带来很大的增速空间，吸纳大量的剩余劳动力。加快发展第三产业可以有效地推进我国工业化和现代化的进程；能够扩充就业，保障社会稳定。同时也要做到把农业从原来的第一产业扩大到第二产业和第三产业，把第一、二、三产业有机地联结起来，增加农民的就业机会。

五、结语

我们在解决农村剩余劳动力地区转移问题时，要根据我国基本国情和社会主义市场经济体制的要求，并基于改革开放的经验，制定适合我国的政策，以便能够充分开发利用我国劳动力资源丰富的优势，以统筹安排城乡劳动力为出发点，依靠社会各方面的力量，拓宽就业门路，实行劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业的方针，保持就业局势的稳定。

参考文献：

[1]杨河清.王守志：《劳动经济学》[M].中国人民大学出版社.第三版

[2]马春文.张东辉：《发展经济学》[M].高等教育出版社.第三版

[3]蒋中挺：《真题预测百分百》[M].形势与政策2016

[4]王群生.农村剩余劳动力转移难的原因及对策研究[J].特区经济 2009（12）

[5]王传军等.浅议农村剩余劳动力转移的现状、困境及对策[J].中国科技信息2008

[6]史保金.发达国家农村剩余劳动力转移模式及对我国的启示[J].商业研究2006

[7]方运战.新时期我国农村剩余劳动力转移存在的问题与对策[J].