英国的社区照顾对上海居家养老服务的启示

丁秋月

摘要：英国社区照顾所倡导的“在适合的环境中养老”的理念被视作社区养老服务的基准，被很多国家和地区借鉴。我国目前为了应对老龄化问题而实行的居家养老服务也起源于英国的社区照顾。研究英国社区照顾的情况，对发展我国居家养老服务事业有重要意义。

关键词：英国；社区照顾；养老服务人口老龄化是当今世界上很多国家面临的现实问题。西方国家进入老龄化的时间较早。英国社区照顾所倡导的“在适合的环境中养老”的理念被视作社区养老服务的基准，被很多国家和地区借鉴。我国提出的居家养老服务也起源于社区照顾。

根据《中国统计年鉴》统计，2013年我国65岁以上的老年人口占到总人口数的9.7%，而在上海，老龄化的问题则更为严峻。传统的养老方式有家庭养老、机构养老等。在现代化因素的影响下，由于家庭规模变小，女性更多的外出就业，传统的家庭养老的功能越来越弱化，而机构养老因为资源有限也存在着诸多局限性，居家养老越来越成为一种主流养老模式。上海作为最早推行居家养老试点的城市之一，2001年就已经在政府积极扶持下全面推广居家养老服务。研究英国的社区照顾对我们目前解决上海的城市养老问题有积极的启示意义。

一、英国的社区照顾养老模式

（一） 英国社区照顾形成的背景

英国的社区照顾形成于“二战”后，这与当时的社会背景密不可分。一方面受到当时的“非住院化运动”的影响。在这之前，正逢福利国家的兴起，国家对孤老、残疾人士实施住院式照顾，即在与生活社区隔离的福利院舍中接受照顾。但是逐渐发现长期的住院照顾容易使受照顾者处于一种非正常的环境中，逐渐失去了适应社会，进行正常生活的能力，同时一些照顾者受到了非人性化待遇。另一方面，住院化的照顾也给政府财政施加了很大的压力。而20世纪70年代西方经济发达国家陆续进入老龄化社会，带来了养老需求的急剧增长，因此推动了社区照顾的产生。

从20世纪80年代开始，英国开始全面推行社区照顾计划，并在1989年颁布了《社区照顾白皮书》，随后在1990年正式颁布了《全民健康服务与社会照顾法令》，意味着社区照顾开始作为一项重要的政府政策被实施[1]。

（二） 英国社区照顾养老的特点

英国社区照顾所倡导的“在适合的环境中养老”，有以下特点：

一是坚持政府的主导作用。英国的社区照顾在财政出资上体现了以政府为主的特点，社区服务设施的资金基本来自政府的财政拨款，社区、家庭和个人的支出不多。此外，还有少量的慈善机构、教堂、中介组织、志愿者提供的免费服务[2]。在服务提供方面，政府主要充当政策、制定、评估、监管、购买的角色，在服务领域也建立了“准市场”机制，鼓励私营部门和志愿者作为服务的提供者。

二是高度的社会参与。英国的社区照顾是几乎整合了全部的社会资源为老年人提供服务。可分为“社区内照顾”和“由社区照顾”两种方式。同时在英国的社区照顾体系中，志愿者、非营利组织、非政府组织都发挥着巨大的作用。据统计英国每年有48%的人参加志愿者服务，在社区服务的一共覆盖了社会各个阶层。

三是提供服务的形式和内容多种多样。英国的社区照顾的具体内容包括：行动照顾，包括为老人打扫居所、起居饮食的照顾、代为购物等等；物质支援，即为老人提供衣物、家具、现金、食物及便利设施等；心理支持，包括安慰老人、问候老人等等；整体关怀，即改善老年人的生活环境，加强相关资源的支持[3]。同时，针对老年人群体的不同特点，提供的服务形式也多种多样。

四是提供的服务专业程度高，医养结合。服务的提供者主要是社会工作人员。为了发展福利事业和社会工作，英国政府大量聘用社会工作者，为他们加强专业化的技能培训，使社会工作者在居家养老服务中由“直接提供服务者”转变为“照护管理者”[4]。

五是充分利用社区资源，降低养老成本。社区照顾被英国广泛推行的一个重要原因是缓解了由于老龄化造成的国家福利负担过重的局面。在社区中开展各种养老服务可以利用社区的资源，有效的降低的养老成本。同时以社区为依托提供的服务与老年人的生活更加融合，通过对各种非正规资源的整合，开展各种养老服务的活动，形成强大的养老服务支持网络。

二、上海的居家养老服务的现状

（一） 上海市居家养老服务施行的背景

在1979年上海就已步入老龄化社会，根据《2014年上海市老年人口和老龄事业监测统计信息》，截至2014年底，60岁及以上老年人口413.98万人，占总人口的28.8%。65岁及以上老年人口270.06万人，占总人口的18.8%。“纯老家庭”老年人数96.60万人，独居老年人数24.63万人，其中孤老人数为2.24万人。

作为最早推行居家养老试点的城市之一，上海从2000年开始在静安、嘉定、黄浦等6个区进行居家养老服务的试点，开展以家庭为依托、社区服务机构为载体的居家养老服务。根据上海市2010年出台的《社区居家养老规范》，各市、区的民政局主导居家养老服务项目开展，区层面成立了区居家养老服务指导中心，属民办非企业性质，主要职责为受政府部门委托，具体实施本地区的居家养老服务指导工作。街道层面成立了街道居家养老服务中心，也属民办非企业性质，负责本街道居家养老服务的日常管理、需求评估、统计结算等管理性工作。

（二） 上海市居家养老服务提供的服务

上海市目前居家养老服务由分散和集中两种形式，即经过专业培训的服务人员上门为老年人提供照料服务，或是在社区创办老年人日间服务中心，为老年人提供日托服务。根据老人的不同情况，可以在社区或区县民政部门指定的养老机构享受服务。确实需要留在社区接受上门服务的重度老年人，社区服务机构须安排具备初级以上养老护理等级证书的服务人员为其提供上门服务。但是目前居家养老提供的服务多为日常生活护理、家政等，而对老人需求的医疗保健服务则很少，同时社区设施建设也很不完善。

（三） 上海市居家养老服务的提供者

上海市居家养老服务的提供者被称为社区助老服务员或者居家养老服务员。由于居家养老与“万人就业项目”合二为一进行，因此，政府要求服务提供者为具有本市户籍的失业、协保人员及农村富余劳动力。但由于需求增长速度快，单纯依靠本市户籍的服务人员无法满足需求，因此居家养老项目吸纳了大量外来务工人员。目前从事居家养老服务人员基本以下岗工人为多，专业技能较差。而居家养老服务人员劳动量大、报酬低等问题严重影响了服务队伍的壮大和稳定以及专业化建设。

（四） 上海市居家养老服务资金情况

目前，上海市政府投入是居家养老服务资金的主要来源。目前养老服务补贴所需资金纳入财政预算，由市、区两级社会福利彩票公益金出资承担一定额度，其余由市、区县两级财政按1：1比例承担。2015年市、区县两级社会福利彩票公益金各承担6000万元。补贴形式大致分为两种：对居家养老服务机构设施和对居家养老服务进行的补贴。从目前的实施效果来看，居家养老服务资金来源单一，资金不充分成为居家养老服务体系完善的重要因素之一。

三、英国的社区照顾对上海居家养老服务的启示

截至2013年底，上海市17个区县共有230家社区助老服务社、社区居家养老工作人员3.1万人，为28.2万名居家老年人提供社区居家养老服务，占本市户籍老年人口的7.3%，其中为25.9万名老年人提供上门服务。上海市居家养老服务已经取得了一定的成就，但是需要完善的地方还很多。通过与英国社区照顾养老的研究，我们可以得到以下启示：

一是坚持政府的主导作用，并且加强养老事业的社会参与度。由于养老事业的公共性，上海市的居家养老服务的（上转第56页）中国与东亚国家和地区关系新进展张天桂

作者简介：张天桂（1970- ），女，山东济南人，上海社会科学院世界经济研究所，助理研究员，研究方向：区域经济合作。摘要：2015年，中国一方面通过领导人密集出访进一步加强与东亚国家和地区的经济外交安全关系，继续在其可能出现危机时起稳定器作用；另一方面，通过“中国理念”、“中国方案”，真诚而建设性地发出“中国声音”，进一步促进东亚区域合作机制的深化发展，努力打造与东亚国家和地区的利益共同体、命运共同体。

关键词：中国；东亚；关系；新进展东亚在中国周边外交中具有毋庸置疑的重要地位。2015年，中国继续积极践行“亲、诚、惠、容”的周边外交理念，密切互动、增进共识、管控风险、合作共赢，努力打造与东亚国家和地区的利益共同体、命运共同体。一方面，通过领导人密集出访进一步加强相互之间的经济外交安全关系，继续在东亚国家和地区可能出现危机时起稳定器作用；另一方面，通过“中国理念”、“中国方案”，真诚而建设性地发出“中国声音”，共商、共建、共享，进一步促进东亚区域合作机制的深化发展。

一、密集出访，与东亚国家关系进一步加强

2015年，习近平主席不但于4月出席在印尼举行的亚非领导人会议和万隆会议60周年纪念活动，而且在11月参加于菲律宾召开的APEC峰会、出访越南和新加坡；李克强总理也在10月底、11月先后对韩国、马来西亚进行国事访问。需要强调的，其均为两位领导人上任以来对该国的首次国事访问；习近平还在新加坡就新形势下中国发展同东南亚和周边国家关系提出“共同维护和平安宁”、“深入对接发展战略”、“积极开展安全合作”、“不断巩固人缘相亲”4点主张；中国与东亚国家/地区的相互理解进一步加深，合作增强、关系深化。

（一）中越建交65周年，打造具有战略意义的命运共同体

2015年，中越两国两党最高领导人实现年内互访。习近平不仅指出双方是具有战略意义的命运共同体；还与阮富仲总书记共同见证党际、交通、产能、金融等领域合作文件的签署，为站在新的历史起点上的中越关系向更高层次的发展注入更为强劲的崭新动力。《中越联合声明》强调，双方视对方的发展为自身发展的机遇，决定重点推动5个领域的务实合作，其中“加强两国间发展战略对接”特别强调“一带一路”和“两廊一圈”构想的对接，建材、装备制造、电力、可再生能源等领域的产能合作，云屯-芒街高速公路等基础设施互联互通合作的推进。

（二）中新建交25周年，确立与时俱进的全方位合作伙伴关系新定位

2015年，中新两国领导人实现互访；FTA升级谈判正式启动。双方《关于建立与时俱进的全方位合作伙伴关系的联合声明》共达成19项具体合作共识：不但于11月6日正式宣布设立中新（重庆）战略性互联互通示范项目；而且进一步为新加坡参与中国地方发展注入新活力，明确继续办好中新广州知识城、吉林食品区等企业主导、政府支持的合作项目；共同打造区域产能合作金融支撑平台，推动正处于重要历史节点的两国关系迈向更高水平。

（三）进一步提升中马全面战略伙伴关系，打造睦邻友好关系典范

作为第一个与中国建交的东盟国家，马来西亚与中国的关系一直走在东盟成员国前列。2015年，习近平于3月博鳌亚洲论坛年会、11月马尼拉APEC领导人非正式会议会见纳吉布总理。李克强访马期间表示，愿同马一道打造互信互利、合作共赢的睦邻友好关系典范：以钦州、关丹和马六甲临海产业园区为平台，大力开展产能合作；积极探讨开展马-新高铁建设、马南部铁路建设、中马港口联盟等合作；按照市场原则购买马国债，并向马提供500亿人民币合格境外机构投资者（RQFII）额度。《中马联合声明》重申进一步提升中马全面战略伙伴关系水平；两国加强产能和装备制造合作的潜力巨大，继续推动“两国双园”协调发展，密切货币互换、人民币和马币间直接交易、在吉隆坡指定人民币清算行等金融合作；欢迎双方签署关于加强产能与投资合作的协定和关于进一步推进经贸投资发展的合作计划。

（四）中韩关系稳健发展、深化加强

2015年中韩关系处于历史最好时期。习近平、李克强在9月分别与来华出席中国人民抗日战争暨世界反法西斯战争胜利70周年纪念活动的韩国总统朴槿惠会面；“中国旅游年”在韩国成功举办，中韩FTA于12月20日正式生效，人员往来突破每年1000万人次，实施50个具体人文交流合作项目。

李克强访韩期间，见证双边经贸、人文、科技等领域17个合作文件的签署；明确提出“坚持深化战略合作伙伴关系的大方向”、“对接四项国家发展战略”、搭建两个合作平台。其中，展开对接的“四项国家发展战略”是“一带一路”与韩国的“欧亚倡议”、“大众创业、万众创新”与韩国的“创造型经济”、“中国制造2025”与韩国“制造业革新3.0”、中韩共同开拓第三方市场开展国际产能合作，而所搭建的“两个合作平台”则是青年创新创业、共同开拓第三方市场。双方商定，将在中国中西部共建中韩创新产业园，着力发展新能源、新材料、智能制造等产业集群；今后3年中方将邀请1000名韩国大中学生来华参加“汉语桥”夏令营。双方还就建立人民币对韩元直接交易机制达成一致，决定将韩国RQFII额度由800亿元人民币上调至1200亿元人民币。

二、管控风险，继续在东亚国家和地区可能出现危机时起稳定作用

2015年，中国更加积极而成熟地以对话协商合作管控东亚地区可能出现的风险，继续作为负责任的地区大国为实现地区的和平稳定作出不懈的努力和贡献。

（一）妥善处理敏感问题，中日关系脆弱改善

2015年是中国人民抗日战争胜利70周年。8月14日，安倍晋三以内阁决议形式发表“战后70周年谈话”，宣称“不能让与战争毫无关系的子孙后代担负起继续道歉的宿命”。7月批准的日本2015年版《防卫白皮书》变本加厉，再度对中国正常的军力发展和海洋活动说三道四，恶意渲染所谓的“中国威胁”。日本新安保法案于9月由国会参议院表决通过，正式升级为法律，政府可据此行使集体自卫权。

中国政府直面上述挑战，表明严正立场。外交部发言人指出，日本理应在共同纪念二战胜利70周年之时对那场军国主义侵略战争的性质和责任作出清晰明确的交代，而不应在这一重大原则问题上作任何遮掩。中国坚持走和平发展道路，奉行防御性国防政策；一贯根据国际法和相关国内法开展正常的海洋活动。严肃敦促日方停止人为制造紧张、挑动矛盾对立。

习近平、李克强分别在出席亚非领导人会议、中日韩领导人会议和东亚峰会时应约会见安倍晋三，努力推进两国关系改善。习近平指出，历史问题是事关中日关系政治基础的重大原则问题；要彼此奉行积极的政策；努力将“中日互为合作伙伴、互不构成威胁”这一中日第四个政治文件中的共识转化为广泛的社会共识。李克强强调，两国重回正常发展轨道依然任重道远；双方要重点做好4项工作：牢牢把握两国关系的大方向、妥善处理和管控敏感问题、培育相互信任、深化务实交流合作。安倍表示，愿坚定不移地按照日中四个政治文件的原则，进一步改善和发展日中关系；日本坚持“专守防卫”政策。

（二）落实《南海各方行为宣言》（DOC）框架下“南海行为准则”（COC）磋商取得积极进展，海上合作进一步加强

中国致力于通过“双轨思路”处理南海问题。2015年，与东盟国家继续举行落实DOC高官会和联合工作组会，就进一步全面有效落实DOC、加强海上务实合作深入交换意见，并在落实DOC框架下就COC进行建设性磋商。10月成都第10次高官会和第15次联合工作组会，一致认为继续全面有效落实DOC符合各方共同利益；并在7月天津高官会同意COC磋商进入新阶段基础上，初步讨论并形成两份未来磋商基础的开放性文件即“重要和复杂问题清单”、“‘准则框架草案要素清单”，确认其与7月吉隆坡第14次联合工作组会制定的COC磋商第二份共识文件、名人专家小组《职责范围》为2015年COC磋商的主要成果；承诺加强航行安全与搜救、海洋科研与环保、打击海上跨国犯罪等领域合作，深入探讨建立有关技术委员会。

2015年是中国-东盟海洋合作年，中国-东盟海洋合作中心领导小组8月成立。秉持共同、综合、合作、可持续安全的亚洲新安全观，中国继续推动海上非传统安全合作。与马联合主办东盟地区论坛（ARF）第4次救灾演习，与柬共同主办ARF海上风险管控与安全合作研讨会，在广州举行“2016年中国-东盟国家海上联合搜救沙盘推演”首次协调会。

此外，中国始终以负责任地区大国的担当和胸襟，对待与自身存在明显海上分歧的越南、菲律宾。习近平访越期间强调，双方应以维护稳定为首要任务、双边协商为正确途径、合作开发为共同目标，妥善处理并管控好海上分歧；集中精力推进海上合作，逐步积累共识，扩大共同利益。《中越联合声明》宣布12月中旬启动北部湾湾口外海域共同考察海上实地作业，认为其是双方开展海上合作的重要开端。习近平还在中菲关系面临困难之时应邀出席2015年马尼拉APEC峰会，菲外长表示这是双方迈向改善关系的新起点和建立信任的重要步骤。

三、峰会外交，进一步促进东亚区域合作机制深化发展

2015年既是东盟共同体宣布成立之年，也是中日韩领导人会议重启之年；前者意味着东盟内部的区域合作进入新阶段，后者表明东北亚区域合作回归正轨，东亚区域合作的内部驱动力相应增强。中国一如既往地积极参加一年一度的中国-东盟领导人会议、东盟-中日韩（10+3）领导人会议、东亚峰会，继续充分利用“峰会外交”发出“中国声音”，就区域合作更为全面地展现“中国理念”、“中国方案”，进一步促进东亚区域合作机制深化发展。

（一）中国-东盟：CAFTA升级协议签署，次区域澜湄合作机制建立

东盟是中国周边外交的优先方向。2015年，CAFTA升级议定书签署，《落实中国-东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言行动计划（2016-2020）》完成磋商，中国-东盟防长非正式会晤首次在华举行；中国与印尼公司签署合建雅加达-万隆高铁协议，中老铁路（磨丁-万象）老挝段开工。李克强在11月第18次中国-东盟领导人会议上明确提出，推动“一带一路”倡议同区域国家发展战略对接，愿积极参与《东盟互联互通总体规划》，将设立100亿美元的第2期中国-东盟基础设施专项贷款；探索开展国际产能合作，在基础设施、工程机械、电力、建材、通信、工业园区等领域推动；努力促进地区可持续发展，愿加强农业能力建设合作，探讨建立中国-东盟生态友好城市发展伙伴关系。

中国-东盟次区域合作机制取得重要进展。澜沧江-湄公河合作首次外长会11月举行，中、泰、柬、老、缅、越沿岸6国推动的首个合作机制——澜湄合作机制正式建立。以项目为主导，互联互通和产能、跨境经济、水资源、农业减贫合作为现阶段的5个优先方向，提供政策、金融、智力3方面的重要支撑，共同打造澜沧江-湄公河流域国家命运共同体。

（二）中日韩：领导人会议重启，为三国合作健康稳定发展指明方向

“本着正视历史、面向未来的精神，妥善处理有关问题”被写进自2012年4月停摆后于2015年3月再度召开的中日韩外长会的《联合新闻稿》中。也正是在此基础上，第6次中日韩领导人会议同样在时隔3年后于11月重启；所发表的《关于东北亚和平与合作的联合宣言》强调，地区国家经济相互依存与政治安全紧张并存的情况必须改变，才能坚定推动三国合作向前发展。中日韩三国合作机制的全面恢复，标志着因历史问题而受到严重干扰的三国合作重新回到通过对话协商加强沟通、减少分歧的正常轨道，而在世界反法西斯战争胜利70周年之际取得这样的成果更显不易也更应珍惜。

李克强在三国领导人会议上提出6点具体合作建议：一是提升政治互信水平，维护地区和平稳定。二是充分发挥各自比较优势，开展国际产能合作。重点放在基础设施建设、工程机械、建材、电力等领域。三是促进东亚经济一体化，维护地区金融稳定。四是共同推动结构性改革，加强创新领域合作。探讨加强移动互联网、云计算、智慧城市、大数据等领域的联合研发。五是加强可持续发展合作，更好造福民众。加强相关循环产业经济区、示范基地建设。六是推进社会人文交流，增强东亚共同体意识。

（三）10+3：领导人会议6点建议，让东亚合作始终处于健康稳定的轨道

10+3合作已成为东亚区域合作最成熟的机制之一，拥有覆盖24个领域60多个不同级别的机制。作为其中的积极参与者和推动者，中国始终主张坚持10+3东亚合作的主渠道地位。李克强在11月第18次10+3领导人会议上就下阶段合作提出6点建议：第一，加快推进东亚经济一体化。力争2016年结束RCEP谈判。第二，协力维护地区金融稳定。提升清迈倡议多边化的有效性和可操作性，推动亚洲债券市场的开放、发展。第三，提升互联互通水平。愿与各方共同探讨制定“东亚互联互通总体规划”；亚投行和丝路基金将与亚行、世行等现有多边开发机构相互借鉴和补充。第四，开展国际产能合作。以重大基础设施建设、工程机械、电力、建材等为重点，对接东盟国家需求。第五，深化农业减贫合作。积极落实“东亚减贫合作倡议”。第六，拓展人文交流。支持加强“东亚文化之都”和“东盟文化城市”间交流互动。

（四）东亚峰会：未来合作3点看法，筑牢经济、安全、人文3大支柱

2015年是东亚峰会成立10周年。中国主张应继续4个坚持，即“领导人引领的战略论坛”定位、东盟主导地位、发展和安全“双轮驱动”、各机制协调发展；认为其是10年发展的主要经验和今后行稳致远的重要基础。李克强在11月第10届东亚峰会上就未来峰会合作提出3点看法。一是加快推进地区经济一体化，把东亚打造成世界经济的稳定增长极。建议共同规划未来蓝图，推动2020年建成东亚经济共同体目标的实现。二是积极开展政治安全对话，探讨建立适合本地区的安全架构。主张就各自发展战略和政策加强沟通交流，避免误读误判。三是加强亚洲文明对话交流，促进不同文明和谐共生。倡议建立峰会二轨机构网络。

参考文献：

[1]中越联合声明[N].人民日报，2015-11-07.

[2]中新关于建立与时俱进的全方位合作伙伴关系的联合声明[N].人民日报，2015-11-08.

[3]全面提升中马全面战略伙伴关系 打造互利共赢的睦邻友好典范；中马联合声明[N].人民日报，2015-11-24.

[4]李克强同韩国总统朴槿惠举行会谈[N].人民日报，2015-11-01.

[5]外交部发言人就日本首相安倍晋三发表战后70周年首相谈话答记者问[N].人民日报，2015-08-15；外交部发言人陆慷就日本发表2015年版《防卫白皮书》答记者问[EB/OL].新华网，2015-07-22.

[6]习近平会见日本首相安倍晋三、李克强应约会见日本首相安倍晋三[N].人民日报，2015-04-23、2015-11-02.

[7]落实《南海各方行为宣言》第十次高官会在成都举行[EB/OL].新华网，2015-10-22.

[8]传承友谊、继往开来的和平之旅——习近平主席访问越南、新加坡成果丰硕[N].人民日报，2015-11-09.

[9]李克强出席第六次中日韩领导人会议[N].人民日报，2015-11-02.

[10]对接发展战略提升发展水平促进东亚地区永久和平与繁荣[N].人民日报，2015-11-22.

[11]李克强.在第十八次东盟与中日韩（10+3）领导人会议上的讲话[N].人民日报，2015-11-22.

[12]李克强.在第十届东亚峰会上的发言[N].人民日报，2015-11-24.