论文集.政策执行不力的表现之附加性政策的执行

姜秀花

摘要：本文的主要思路是围绕一个现实中的案例来展开对附加性政策的认识与理解，并通过认知图进一步对附加性政策的概念、产生的原因、造成的影响以及应对策略进行阐述。

关键词：执行不力；附加性政策；认知图一、案例─—A省甲市中考购房加分事件

（一）时间与背景。此政策出台的主要背景是全球金融危机，各地政府为了应对不景气的房地产经济形势纷纷推出救市“新政”。2008年9月，A省甲市出台了一项中考加分政策。

（二）内容。此政策的主要内容是：应届初中毕业生中于2007年9月至2009年6月1日在A省甲市购置商品房，购房总金额达到25万元，并且已经付清总房款或者办妥按揭贷款手续的购房户（持房管局备案的购房合同及A省甲市购买商品房享受相关优惠政策手册、发票、贷款合同）子女享受10分照顾，免收学费、择校费减半等。

（三）后续进展。A省甲市的中考购房加分政策公布后，当地群众与社会舆论反映强烈，一些学生家长发出了诸如“以金钱来决定一个考生的未来，是教育的悲剧”之类的愤慨。福建省教育厅表示，这项中考照顾政策将招生与经济利益挂钩，明显违反了教育部与A省中考中招有关政策规定，违背了教育公平的基本原则。在社会各界广泛的质疑声中，2009年6月5日，A省甲市招生委员会宣布，废除购房加分政策。

二、分析方法——认知图附加性政策执行的认知图

（一）概念理解。在上面的认知图中与附加性政策的概念有关的包括：土政策、执行不力、中央政府、地方政府、“上有政策，下有对策”、内容附加、功能附加、政策变通、目标等。

（二）产生原因。在上面的认知图中与附加性政策产生的原因有关的包括：信息沟通不畅、监控不力、宣传、明确、投机取巧、扭曲、地方利益、吸引力、经济利益、本位主义等。

（三）造成影响。在上面的认知图中与附加性政策所造成的影响有关的包括：积极影响、消极影响等。

（四）应对策略。在上面的认知图中与应对附加性政策的措施有关的包括：稳定性与连续性、政策体系、全国一盘棋、法制化、监督体系等。

以上是通过认知图这一分析方法来对附加性政策进行的简要介绍。具体来说，可以对附加性政策进行以下定义：附加性政策执行简称为政策附加或附加性执行，是政策执行不力的一种类型。因此，附加性执行又被称作政策执行的扩大化，这里的“扩大化”主要是指政策当中原本没有的内容。

三、案例分析

第一，附加性政策执行的外在表现：政策内容的附加。在福建永安的中考购房加分事件发生之时，我国存在着两种中考加分的类型：第一类是资格加分，考生具备了某种资格才可以获得加分，比如考生具有某一方面的特长；第二类是身份加分，考生具备了某种身份才可以获得加分，比如考生是烈士子女或华侨子女，考生具有港澳台身份或少数民族身份。以上加分的条件在当时都是国家所许可的，但如何将这些条件予以具体化，各个地方是具有自由裁量权的。不过，按照国家的政策要求，不论是在资格加分的类型当中，还是在身份加分的类型当中，具体化后的政策都不可能出现“购房加分”的内容，福建永安关于中考购房加分的规定显然属于政策的增量部分和附加内容。

第二，附加性政策执行的内在实质：政策功能的附加。在福建永安的购房加分事件中，附加的内容“让教育承担了不应该承担也承担不了的责任”，也就是说出现了政策功能的附加。中考加分政策属于一项教育政策，其原初的目的和功能主要有两个方面：一是促进教育公平和教育的均衡发展，二是促进素质教育的实施和青少年的全面发展。总之，中考加分政策承担的功能脱离不开“教育” 二字。而当地政府关于购房加分的规定则使招生与经济因素挂钩， 让中考加分政策承担了教育以外的功能，这种功能与中考加分政策原本的功能毫不相关，无疑是附加的功能。

第三，附加性政策产生的原因

一是原有政策的目标缺乏约束力。就福建永安的中考购房加分事件而言，中考加分政策的目标在于促进教育的均衡发展与素质教育的实施，这其实也是中考加分政策的作用与功能所在。但是，如何来衡量中考加分政策目标的实现程度，这是一个在现实当中不容易解决的问题，人们不仅难以判断中考加分政策在多大程度上促进了教育的均衡发展与素质教育的实施，难以判断教育的均衡发展与素质教育的实施在多大程度上应归功于中考加分政策。相对于量化的、清晰的目标，模糊的政策目标是缺乏约束力的。

二是附加的政策功能吸引力过于强大。在福建永安的中考购房加分事件中，附加的功能与政策原本的功能毫不相干，但将两种功能人为地糅合在一起，附加的功能难免会对政策原本的功能造成破坏，而当地政府为了实现附加的功能，不惜以破坏政策原本的功能为代价。在执行主体看来，政策的救市功能（ 刺激房地产经济） 比政策的教育功能（ 促进教育公平与素质教育的实施） 更加重要。

三是中心任务的规约。不同的政策功能总是呈发散状态分布在中心任务周围： 距离中心任务近，说明政策功能与中心任务之间的关联度高，政策功能对中心任务的向心力强，中心任务对政策功能的吸引力也强； 距离中心任务远，说明政策功能与中心任务之间的关联度低，政策功能对中心任务的向心力弱，中心任务对政策功能的吸引力也弱。在福建永安中考加分事件中，推动经济增长是执行主体面临的一项中心任务，为了实现中心任务的功能，可以破坏与侵蚀是他的政策目标，可以扭曲与异化其他的政策目标。

四是政策环境的型塑。政策环境是一种宏观的背景性因素，包括政治经济制度、政治经济形势、习惯习俗以及由人情—面子—关系而形成的隐性制度约束，等等。政策执行主体的行为选择深深受到政策环境的影响与约束，我们常常可以通过政策环境来寻求对于执行主体行为选择的解释。在福建永安的中考购房加分事件中，执行主体选择了政策的救市功能而未选择政策的教育功能，这是受整个大环境的影响。

（四）造成的影响

1、积极影响。这种“上有政策，下有对策”的现象是对中央政策“创造性”的灵活运用，是变通政策，是用足、用活中央政策，有助于政策的不断完善。除此之外，也有助于调动地方的积极性和创造性，使地方经济增长迅速，甚至超过中央政府的财政增长率。

2、消极影响。这种地方性的“土政策”实际上是借“创造性的执行中央政策”，而把中央政策肢解、曲解为我所用，其结果是削弱中央政策的权威性和严肃性。地方制定“土政策”，实行地方保护主义，执行的结果出现了与既定政策相悖的情况，其危害极大。长期下去，可能会危及国家和民族的稳定与统一。

（五）应对策略

1、明确中央与地方的权利。宏观决策由中央独统，微观决策地方自主；宏观决策的解释权在中央，地方不应随意解释；宏观决策中特殊问题的裁定权归中央，地方无权自行裁定；微观决策地方自主的前提是必须遵循宏观决策。

2、建立合理的政策体系。对现有的所有政策进行全盘清理，及时纠正；所有地方和部门政策必须与中央、国务院的政策规定相一致；对新旧政策以及各领域政策进行协调整理，形成政策体系；政策既不能朝令夕改也不能一成不变，要迂回前进。

3、摆正局部和全局的关系。当从全局、从长远来看，局部利益无益于全局利益时，局部必须服从全局；需要维护中央的权威，反对分散主义和地方主义，树立“全国一盘棋”的思想。

4、加大监督力度。进一步加强监察监督工作；建立和健全相对独立的监督体系；实行有法必依、执法必严、违法必究的监督原则。

四、总结

虽然附加性政策执行的表现在生活中随处可见，而且短时间之内也无法彻底消除。但是我们相信，随着相关应对措施的陆续实施，附加性政策执行造成的消极影响会逐渐削弱，而积极影响将会逐步强化！（作者单位：青岛大学政治与公共管理学院）关于公安机关网络舆情危机及其应对沈威

作者简介：沈威（1990-），法学学士，浙江省宁波市公安局大榭开发区分局。摘要：公安机关对事件的处理行为受到了公安工作的特点、性质等因素的影响，成为了社会各界关注的热点与焦点，导致网络舆情对公安机关的热点新闻进行重视与关注。本文通过对公安机关网络舆情危机及其特点；公安机关涉警网络舆情危机应对策略两个方面进行了简单的论述。

关键词：公安机关；网络舆情；危机；应对随着互联网技术的不断发展，给网络言论的传播与表达提供了便利的平台与空间，计算机的普及，是网络舆情提供了评判与传播的重要载体。公安机关与警察是直接与社会各界接触的直属部门，将社会矛盾激化的风险转移到他们身上的几率很高。因此，公安机关要承受很大的网络言论的冲击与挑战，网络舆情处理的质量，是衡量警务机制成熟程度的重要依据。

一、公安机关网络舆情危机及其特点

（一）突发性

舆情危机的突发性可以从两个各方面论述，一是受到舆情自身因素的影响，危机是突然发生的，情绪化的对热点事件进行意见的抒发，极有可能引发舆情危机的导火线，官方很难提前预测出这种突发性的事件，造成了严重的后果。二是舆情危机发生的全过程是一个累计渐进的过程，在这一过程中，引发危机的因素从量变到质的变化。

（二）破坏性

公安机关网络舆情危机的发生主要是因为社会大众与公安机关、警察等部门的观点不同，或是在行动上发生了严重的冲突。直接影响公安机关在社会中的地位与声誉，阻滞了公安机关的日常工作，严重的还会引发警民之间发生激烈的对抗等事件，致使社会正义、政府公信力度受到了人们的质疑。

（三）紧迫性

网络舆情危机给社会带来了恶劣的后果，因此，需要公安机关及时的、有效的对发生的舆情危机在最短时间内做出反应与处理，对信息进行有效的整合等，制定出完整的应对措施，制止舆情危机的扩大与散播。

二、公安机关涉警网络舆情危机应对策略

（一）加强执法规范化建设，构建和谐警民关系

基于网络环境背景下，公安机关在执法中时刻受到网民、媒体等监督，其行为随时被他们所关注，进而令网络舆情引发危机，间接成为议论热点影响自身在社会上的形象。因此，要在根源上消除网络舆情产生严重的影响。这需要警察自身提高对网络舆情的认识与防范，选择适宜的执法方法。公安机关增强执法的规范性，坚持以群众为本的重要原则或思想，在执法中做到公平与文明，有利于警民间形成和谐关系。

（二）对网络舆论进行立法监督，从而规范其网民的言论

由于网络具有公开性和匿名性等特征，有很多缺乏责任心的网络民众会发表一些不合理的言论，进而在散布谣言中恶意中伤他人，在社会上造成不良负面影响。因此，要加强对网络舆论言行的监督与管理，建立健全且完善法规。只有坚持依照法规进行管理，才能在依法、社会监管和行业自律以及规范的网络信息传播中形成良好的秩序，提升网络媒体在监管中落实的力度，确保其网络舆论的监督有法律作为依据。最好将个网络沟通渠道进行实名制认证，对网民的言论进行规范式管理。

（三）组建“新闻发言人”相关制度，在话语中掌控主权

公安在处理其重大案件之时，相关“新闻发言人”应随时约见记者，进而召开与案件有关的发布会或是招待会等媒体传播活动，通过新闻渠道向外界公布案件的真实信息以及观点，进一步在坚守立场过程中树立起公正的工作形象。与此同时，可作为公安机关的代表回答部分记者提问的一些案件问题。目前中国“新闻发言人”在制度构建方面缺少科学的理论作为依据或支持，且在立法上还缺少对自身言论权责的界定。基于此种现象，各公安机关应该增强构建“新闻发言人”相关法律及法规，在立法这一方面比较重要。针对于重大案件公安作出处理时，其工作机关应该立即启动其对新闻发布等应急处理的预案，在第一时间约见相关的媒体，通过媒体组织相关的新闻发布会，掌控发言权及时将精准消息传播给受众。

（四）强化构建公安机关相应网站和博客以及QQ群等沟通渠道

从安全保密视角分析，公安网与互联网是相对独立的两个个体，普通的网络群民很难进入其公安网络系统之中去掌握最新动态等信息，尤其是一些大型案件或相关新闻等，其网民根本不能看见。这无疑在网民心中对公安机关执法工作增加了神秘感，间接拉开了网民与公安机关之间的距离。因而，有必要强化并构建公安机关与网民间沟通的渠道，例如：网站和博客以及QQ群等。当有重大案件或新闻产生时，公安机关会在自身构建的网站中澄清或公布案件最终的真相，且发表一些自身在案件中的立场或观点。

（五）完善其涉警舆情的收集与研判有关机制，对舆情危机实施有效处理

经过仔细分析其舆情的监测系统，最大化确保公安机关能够及时且有效的收到有关网络舆情信息的收集与处理。尤其是处理苗头性、倾向性等方面的问题，公安机关要对信息进行及时的判断、分析，针对网络舆情的动态变化情况，制定出相应的解决方案，当问题还处于萌芽状态的时候，就已经解决好了。同时，要满足人力、资金等方面的需要，保证处理涉警网络舆情的有效监测、分析、研判等。

（六）在网络上培养优秀评论员，并积极展开舆论性引导

优秀的评论员主要是能够成为意见领袖，通过相关网络途径进行信息的传播，在活跃分子中具有一定的言论影响力。在群众舆论下传播，能够起到中间纽带和过滤等综合作用，他们会把信息以较快速度进行传播，进而令信息传播形成两极分化的局面。因而，有必要提升公安机关工作意识，使其意识到一名优秀的网络式评论员在其中的重要作用，故培养这样优秀的人才十分重要，彰显出他们在网络和平台中的地位，成为各网站和博客以及论坛等版面主体部分，运用正面宣传的形式进行传播，积极地将舆情引导至健康发展的方向，掌控好信息传播与舆论引导的尺度，做到及时应对其舆情重要危机。

三、结束语

综上所述，加强网络舆情的管理工作，缓解网络舆情的危机，构建和谐社会。公安机关要秉承着公平、文明、正义等思想去规范、合理执法，增强对自身工作态度的构建，全方位的深化其警务人员工作公开相关制度，在根源上治理或化解其网络舆情产生的危机等，进而提升公安机关在执法过程中的公信度，获取人民群众的认可。树立正确的舆情思想，引导网络舆情实现和谐发展，而后推动公关机关在网络环境下构建和谐社会，令整个社会充满公平、正义的气氛。

参考文献：

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